Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1815/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, w pkt I zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; w pkt II stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 800 złotych; w pkt IV zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący w dniu 16 kwietnia 2018 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, które następnie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców 29 października 2018 r.
Pismami z 15 maja i 13 czerwca 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...].
Na skutek sprzeciwu, który wniósł cudzoziemiec 8 lipca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1784/19, uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnego wpłynął do organu 26 sierpnia 2019 r.
Następnie 8 listopada 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie cudzoziemca na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie takie wpłynęło również do Wojewody [...] 20 listopada 2019 r.
Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy z terminem ważności do 22 września 2022 r.
Skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł skarżący, wnioskując o: 1) stwierdzenie bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców;
- 2) zobowiązanie organu odwoławczego do zmiany decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. i udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w terminie jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego bezczynność;
- 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) orzeczenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4.500,00 zł;
- 5) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.; art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł: o stwierdzenie, że prowadzenie w sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; o oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w zakresie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto, organ wskazał, że pismem z 6 grudnia 2019 r. zawiadomił cudzoziemca o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...]. W tym samym dniu zwrócono się również do Wojewody [...] o przekazanie akt administracyjnych w sprawie.
Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] organ odwoławczy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie zakończone uprzednio ostateczną decyzją własną z [...] czerwca 2019 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1815/19, uwzględniając skargę, wskazał, że analiza wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, co do przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest zasadna. Brak jakiegokolwiek działania przez organ w analizowanym okresie dokładnie wpisuje się bowiem w definicję bezczynności. Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach, wynika, że odpis prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1784/19 wraz aktami administracyjnymi wpłynął do organu odwoławczego 26 sierpnia 2019 r. Nie ma więc racji pełnomocnik cudzoziemca, że termin na załatwienie sprawy winno liczyć się do daty wniesienia odwołania. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że zwłoka w zakończeniu postępowania przez organ odwoławczy spowodowana była także wadliwością procedowania przez organ I instancji, który rozstrzygnął sprawę, mimo tego, że po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. akt IV SA/Wa 1784/19, wywołanego sprzeciwem strony wobec wcześniejszej decyzji organu odwoławczego, to właśnie ten organ, a nie Wojewoda, był właściwy do ponownego rozpoznania sprawy i wydania decyzji.
W stanie sprawy Sąd był zatem zobligowany do zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania cudzoziemca w terminie 1 miesiąca od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. (pkt I wyroku). Na dzień orzekania Sąd nie miał możliwości zobowiązania organu do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem cudzoziemca, gdyż w konsekwencji organ odwoławczy zostałby zmuszony do działania w warunkach nieważności – w sprawie zostałyby wydane dwie decyzje.
Natomiast organ odwoławczy poweźmie realną i legalną możność procedowania sprawy dopiero po uprzednim wyeliminowaniu decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Sąd, wyznaczając ten termin, wziął pod uwagę również ilości spraw, które oczekują do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, oraz sygnalizowane przezeń trudności kadrowe i organizacyjne z tym związane.
W stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw, aby stwierdzić, że bezczynność, w której pozostawał organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Sąd uznał mimo to, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy powinna cudzoziemcowi zostać w pewnym stopniu zrekompensowana (pkt III wyroku), ponieważ z pola widzenia nie można tracić faktu, że organ odwoławczy przyczynił się do powstania zwłoki, w konsekwencji której dla strony powstały pewne niedogodności, z uwagi na zdecydowanie przedłużające się postępowanie. Sąd podkreśla jednak, że przyznana suma pieniężna nie stanowi zadośćuczynienia, czy odszkodowania, w rozumieniu prawa cywilnego. Nie było więc podstaw, aby zasądzić ją w wysokości oczekiwanej przez cudzoziemca, a zasądzona kwota 800 zł jest w ocenie Sądu adekwatna w zaistniałym stanie faktycznym. Jeżeli cudzoziemiec ma jednak dalej idące roszczenia, to winien wystąpić w tym zakresie ze stosownym powództwem do sądu powszechnego przeciwko Skarbowi Państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tej części na podstawie art. 188 p.p.s.a., przez zobowiązanie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w przedmiotowej sprawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na zobowiązaniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia ww. odwołania w terminie 1 miesiąca od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], orzekającej o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zaskarżony wyrok już w chwili doręczenia go w odpisie jako nieprawomocny organowi odwoławczemu nie był możliwy do wykonania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i będzie taki również po jego uprawomocnieniu się, albowiem zdarzenie, od którego ma być liczony termin na załatwienie sprawy, wystąpiło wcześniej niż 1 miesiąc przed doręczeniem wyroku w odpisie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu, że zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., ponieważ jakoby z uwagi na zakończenie ww. postępowania nieważnościowego w dniu [...] kwietnia 2020 r. zaskarżony wyrok już w chwili doręczenia go w odpisie jako nieprawomocny organowi odwoławczemu nie był możliwy do wykonania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i miał być taki również po jego uprawomocnieniu się. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, jeżeli uwzględnia skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie. Przepis ten nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań.
W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy. Tak też Sąd I instancji uczynił w niniejszej sprawie. Sąd ten wziął pod uwagę okres pozostawania organu odwoławczego w bezczynności, a przede wszystkim przy określeniu terminu uwzględnił wskazywaną przez organ odwoławczy okoliczność, tj. toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. Należy podkreślić, że ta decyzja Wojewody zapadła pomimo, że organ odwoławczy w dniu 26 sierpnia 2019 r. otrzymał odpis prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1784/19 wraz z aktami sprawy i w związku z tym wyrokiem to organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzeć odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy należy zaakceptować powody, dla których Sąd I instancji zobowiązał Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w terminie 1 miesiąca od dnia ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].
Tak określony termin niewątpliwie uwzględniał interes skarżącego, z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne, które było wynikiem niekwestionowanej aktualnie w skardze kasacyjnej bezczynności oraz błędów procesowych wywołanych przez same organy administracyjne. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku (w zakresie pkt I) był on wykonalny, a dla jego wykonalności nie miał znaczenia fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2020 r. przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. oraz doręczenie w dniu 15 czerwca 2020 r. organowi odpisu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 144 p.p.s.a. sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku. Zaskarżony wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym, a zatem to w związku z jego podpisaniem w dniu 20 kwietnia 2020 r. należy wywodzić określone skutki także dla organu.
Owe skutki wprost wynikają z art. 153 p.p.s.a. niezależnie czy mamy do czynienia z nieprawomocnym wyrokiem, jak i czy doszło do doręczenia jego odpisu organowi. Stosownie bowiem do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dlatego jeżeli organ odwoławczy miał świadomość prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie jego bezczynności oraz – wpływu na wynik sprawy postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody, to powinien podjąć stosowane działania celem dowiedzenia się na jakim etapie znajduje się sprawa w Sądzie Administracyjnym, tym bardziej, że zaskarżony wyrok zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. podlegał niezwłocznie publicznemu udostępnieniu w sekretariacie sądu, przez okres czternastu dni, co wynika z akt sprawy.
Takie czynności sądu administracyjnego stanowią bowiem realizację przewidzianej w art. 45 ust. 2 Konstytucji RP zasady publicznego ogłaszania wyroków. Oznacza to prawnieprocesowo, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się nieznajomością zaskarżonego wyroku do chwili doręczenia jego odpisu wraz z uzasadnieniem. Zaskarżony wyrok był bowiem wiążący dla organu w dniu jego podpisania przez skład orzekający, co w tej sprawie nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2020 r. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.