Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2021 r., II SA/Kr 520/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r.,[...], [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., [...], [...] o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku stodoły na działce [...] w [...] przy ul. [...] i stanowiącej własność M. N..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie:
- – art. 61 ust. 1 [w skardze kasacyjnej błędnie podano "art. 61 § 1"] ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej "u.p.z.p.") poprzez wadliwą wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji powielenie wadliwego ustalenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie ze stanem zastanym oraz cech i parametrów urbanistyczno-architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów;
- – art. 277 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dni 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr. 34, poz. 216) (dalej "r.p.b.z.o.") poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji zatwierdzenie dokonanej przez organ faktycznej akceptacji samowoli budowlanej.
Wskazując na powyższe S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że Sąd pierwszej instancji pominął argumentację skarżącego dotyczącą uznania spornego budynku stodoły na sąsiedniej działce za samowolę budowlaną. S. P. akcentował, że budynek w dniu jego powstania, a także obecnie, znajduje się za blisko granicy jego działki naruszając art. 277 r.p.b.z.o. wyznaczający minimalną odległość na 4 m.
Skarżący wywodził, że wyrok oparty został na wybiórczej części materiału dowodowego. Zaznaczył też, że – przeciwnie do tez organów i sądu – stwierdzenie, iż w archiwach brak jest dokumentacji zgłoszeniowej czy ówczesnych pozwoleń na budowę świadczy o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej już w czasach powstania budynku. Takie właśnie rozumowanie należy uznać jako zgodne z zasadami logiki. Co więcej, znajduje to potwierdzenie przede wszystkim w stanie faktycznym przedmiotowych zabudowań, które nie spełniają norm wynikających z przepisów prawa.
S. P. akcentował, że sąsiadka M. N. w niewyjaśnionych okolicznościach zagubiła dokumentację techniczną budynku, która do 2016 r. była w jej posiadaniu. Nie wykazała więc, że sporny budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem dla organu oraz Sądu wszelkie przywołane wyżej okoliczność stanowią dowód, iż budynek taką samowolą nie jest, pomimo oczywistego faktu jego nieprawidłowego umiejscowienia w granicy działki.
Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji pominął tło sprawy, które zostało przez niego szczegółowo przedstawione. Nie wziął pod uwagę postępowań o rozgraniczenie działki, a także innych przypadków samowoli budowlanych zgłaszanych przez skarżącego. Okoliczności te znane były organowi i Sądowi nie tylko z informacji od skarżącego, ale także z urzędu. Nie rozpatrzono więc wnikliwie sytuacji skarżącego, co w przypadku istnienia ryzyka samowoli budowlanej niesie za sobą ryzyko nie tylko naruszenia prawa własności skarżącego, ale także potencjalne niebezpieczeństwo dla innych członków społeczeństwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego podkreślenia, zwłaszcza że w niniejszej sprawie S. P. przedstawił przeciwko zaskarżonemu wyrokowi tylko dwa zarzuty i to one wyznaczają zakres rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej.
Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bezzasadny, w tym nieadekwatny do sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była legalność budynku. Ocena odległości budynków od granicy działek i wywodzenie z tego tytułu konsekwencji prawnych w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego następuje w oparciu o przepisy ze sfery prawa budowlanego. Przepisy u.p.z.p. do nich nie należą. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do ustalania warunków zabudowy i nie kierują się w swych działaniach zasadą dobrego sąsiedztwa. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wywodzona z niego zasada dobrego sąsiedztwa ma zastosowanie do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co należy do właściwości organów gminy. Z takim postępowaniem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.
Nie można uznać trafności także zarzutu naruszenia art. 277 r.p.b.z.o.
Po pierwsze zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Przywołany przepis zawiera cztery ustępy, a skarżący nie sprecyzował, który konkretnie kwestionuje. To w zasadzie powinno uniemożliwiać rozpoznanie zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny (granice skargi kasacyjnej powinny być sprecyzowane). Sąd w niniejszym składzie uwzględnił jednak wyjaśnienie zawarte na stronie 2 skargi kasacyjnej, gdzie S. P. nawiązuje do normatywu 4 metrów wyznaczonego w art. 277 r.p.b.z.o. Na tej podstawie przyjąć można, że skarżący stawiając zarzut naruszenia tego przepisu miał z całą pewnością na myśli naruszenie art. 277 ust. 1 pkt b r.p.b.z.o., gdzie właśnie normatyw ten wyrażono. Tak sprecyzowany zarzut nie jest jednak zasadny.
W zaskarżonym wyroku przyjęto, iż sporny budynek stodoły na działce sąsiadującej z działką skarżącego został wybudowany w latach 50-tych XX wieku. Skarżący nie zakwestionował tego ustalenia. Skoro więc sprawa dotyczy obiektu z połowy ubiegłego wieku, to oznacza, że powstał on w okresie obowiązywania r.p.b.z.o. W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, iż w odniesieniu budynków sprzed kilkudziesięciu nie było ani po stronie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ani też organów, obowiązku przechowywania czy archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektów budowlanych. W takiej sytuacji z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
S. P. przekonuje, że nie sposób przyjmować domniemania o zgodności z prawem budynku stodoły na działce [...], skoro jest on zlokalizowany na działce niezgodnie z obowiązującymi w dacie jego wzniesienia przepisami techniczno-budowlanymi. W takim ujęciu skarżący upatruje naruszenia norm o odległości budynku od granicy (art. 277 ust. 1 pkt b r.p.b.z.o.).
Należy wskazać, że rzeczywiście art. 277 r.p.b.z.o. zawiera normatyw odległościowy budynku na działce. W skardze kasacyjnej tej regulacji jednak nie odniesiono do wywodu, który przedstawił Sąd pierwszej instancji. Tymczasem Sąd przedstawił odmienną argumentację na poparcie swego stanowiska. Usprawiedliwił położenie spornego budynku stodoły nie z powołaniem na taki czy inny normatyw odległościowy, ale stwierdził, że położenie budynku mogło być inne aniżeli określone w normach z uwagi na przepis stanowiący wyjątek o charakterze generalnym – art. 261 r.p.b.z.o. Wedle tego przepisu przy budowie większych obór, stajen i chlewów właściwe władze w każdym poszczególnym wypadku mogły określić warunki, którym budynki te powinny czynić zadość.
Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że zastosowanie art. 261 r.p.b.z.o. do budynku stodoły na działce [...] należącej do M. N. może być dyskusyjne (przepis ten znajduje się w tytule I. r.p.b.z.o.., a nie w tytule "Przepisy dla gmin wiejskich"). Musi jednak zarazem stanowczo podkreślić, że zarzutu naruszenia tego przepisu nie podniesiono w skardze kasacyjnej, a to na nim bazowała argumentacja prawna zaskarżonego wyroku.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów skargi kasacyjnej i uznając je za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.
W związku z wnioskiem o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (zawartym w skardze kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny informuje, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.