Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Sz 7/20) oddalił skargę S. G. na bezczynność i przewlekłość Starosty Kołobrzeskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Kołobrzeski decyzją z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...]6 i [...]13, obr. S., gm. U. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. przeniesiono powyższe pozwolenie na budowę na rzecz D. Sp. z o. o. Sp. komandytowa. Kolejno decyzją z [...] czerwca 2017 r. (Nr [...], znak: [...]) Starosta Kołobrzeski zmienił wskazaną wyżej decyzję z [...] sierpnia 2015 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz sentencji tej decyzji. Otrzymała ona brzmienie: "budowa pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem SPA, budynku dwupoziomowego zamkniętego garażu wielostanowiskowego z częścią usługową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...]6 i [...]13, obr. S., gm. U."
Decyzja Starosty Kołobrzeskiego o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2015 r. została zamieniona także decyzją z [...] lutego 2018 r. (Nr [...], znak: [...]) w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, w zakresie projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego basenu krytego z zapleczem SPA, projektu budowlanego budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi A, B i E i sentencji decyzji, która ostatecznie uzyskała brzmienie: "budowa pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi budynku krytego basenu z zapleczem SPA, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...]6, [...]13 i [...]12, obr. S., gm. U."
Wnioskiem z dnia 31.01.2019 r. S. G. (dalej jako: "skarżąca") oraz I. G. prowadzące działalność gospodarczą R. s.c. - współwłaścicielki dz. nr [...]9 w S., gmina U., wystąpiły do Starosty Powiatowego w Kołobrzegu z żądaniem wznowienia postępowania dotyczącego wskazanych wyżej decyzji tego organu o nr [...], nr [...], i nr [...]. W rozpoznaniu tego wniosku, Starosta Kołobrzeski postanowieniem z dnia [...].02.2019 r. odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...].04.2019 r. a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia.
Nadto, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia, na wniosek I. G., nieważności wskazanej powyżej decyzji Starosty Kołobrzeskiego z [...] lutego 2018 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2019 r. (znak [...]) utrzymał decyzję Wojewody w mocy.
Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewody Zachodniopomorskiego ponaglenie na niezałatwienie w ustawowym terminie sprawy wznowienia postępowania oraz na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Kołobrzeskiego postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r., zmienioną decyzjami z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stwierdził bezczynności ani przewlekłości Starosty Kołobrzeskiego w załatwieniu wymienionej sprawy. Wskazał, że Starosta Kołobrzeski 8 krotnie przedłużał termin rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 31 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania. Wynikało to z braku akt sprawy, które wykorzystywane były w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, prowadzonym przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewoda wyraził pogląd, że Starosta Kołobrzeski na czas prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podkreślił, że oba nadzwyczajne środki weryfikacji ostatecznej decyzji nie powinny być realizowane jednocześnie.
Starosta Kołobrzeski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. (znak [...]) wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych ostateczną decyzją Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] lutego 2018 r., zmieniającymi decyzję o pozwoleniu na budowę pięciu budynków usług turystycznych z lokalami apartamentowymi, budynku krytego basenu z zapleczem spa, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...]6, [...]13 i [...]12, obręb S., gmina U. - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wskazał, że otrzymał pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r., z którego wynika, że I. G. złożyła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane przez wskazany wyżej organ nadzoru budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie tej sprawy - w ocenie Starosty Kołobrzeskiego - stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy sposób zakończenia postępowania wznowieniowego.
Następnie, S. G. wiosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Kołobrzeskiego w wymienionej wyżej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia budowę. Skarżąca żądała zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy i wyznaczenia terminu jej załatwienia, uznania rażącego naruszenia prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podała m.in., że brak akt administracyjnych nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy.
W ocenie skarżącej, rzeczą organu administracji jest tak zorganizować pracę, by posiadać kopie akt. W sytuacji, kiedy organ uznaje za przeszkodę w prowadzeniu postępowania i załatwieniu sprawy brak akt administracyjnych z uwagi na ich przekazanie sądowi lub innemu organowi, naraża się na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by pozyskać wymaganą dokumentację. Skarga akcentowała, że Starosta Kołobrzeski nie podjął czynności zmierzających do pozyskania kopii akt sprawy.
Zwracała też uwagę, że wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji to dwa odrębne tryby, oparte na odmiennych przesłankach i różniące się w skutkach prawnych stwierdzonej wadliwości decyzji. Skarżąca nie podzieliła też poglądu, że istnieje podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego, w sytuacji, gdy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego. Z chwilą wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu nieważnościowym, kończy się postępowanie administracyjne wszczęte w tym trybie.
Nie można już w takiej sytuacji mówić o zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Innymi słowy, zbieg administracyjnych postępowań nadzwyczajnych nie zachodzi wtedy, kiedy organ wydał już decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności i to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem kiedy przed tymże sądem toczy się postępowanie, mające na celu podważenie decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie wszczęte przed sądem administracyjnym na skutek wniesionej skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, chociaż skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Skarżąca wskazała także, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji zmieniających pozwolenie na budowę zostało zakończone ostatecznymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. Zatem, z dniem wydania tych decyzji Starosta Kołobrzeski bez wątpienia pozostawał w bezczynności nie podejmując działań zmierzających do pozyskania akt sprawy lub ich kopii i rozpoznania wniosku o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pozwolenie na budowę.
Nadto, gdyby w ocenie Starosty Kołobrzeskiego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniających decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę stanowiły zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia wniosków w przedmiocie wznowienia postępowań, to organ winien zawiesić wznowione postępowania administracyjne, a nie wielokrotnie informować o nowym terminie załatwienia tej sprawy. Zawieszenie postępowania nastąpiłoby bowiem w formie postanowienia, na które skarżącej przysługiwałby środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Skarżąca podkreśliła, że przez blisko rok nie wnioskowała o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wniosek taki skierowany został dopiero pod koniec listopada 2019 r. i nie dotyczy on decyzji zmieniających pozwolenie na budowę.
Ponadto zaakcentowała, że podanie o wznowienie dotyczyło kilku spraw, zakończonych kilkoma ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, natomiast Starosta Kołobrzeski prowadzi postępowanie tak, jakby dotyczyło jednej decyzji administracyjnej. W taki też sposób organ informował o nowym terminie załatwienia sprawy. Każda z tych decyzji była wydana w innym stanie faktycznym, a sprawy dotyczyły interesu prawnego różnych podmiotów. W szczególności, o ile w dacie wydania pozwolenia na budowę skarżąca nie była właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę, to była już właścicielem tej nieruchomości w dacie wydawania obu decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę. Wówczas przysługiwał jej już przymiot strony postępowania.
W ocenie skarżącej, wnioski o wznowienie postępowań zakończonych obiema ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pierwotną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę winny być rozpatrywane oddzielnie, gdyż dotyczą odrębnych postępowań administracyjnych.
Skarżąca zarzuciła także, iż w trybie wznowienia postępowania, uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 K.p.a.). Wniosek o wznowienie postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi pozwolenie na budowę został złożony w oparciu o przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem uchylenie kwestionowanych decyzji będzie możliwe jedynie przez okres 5 lat od dnia ich wydania. Działania Starosty Kołobrzeskiego, zdaniem skarżącej zmierzają do tego, by upłynął wskazany pięcioletni termin i w konsekwencji by nie było możliwe uchylenie kwestionowanych decyzji zmieniających decyzję o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Sz 7/20) oddalił skargę. Przedstawił regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35-37 k.p.a.). Wyjaśnił też pojęcie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedstawił kolejne orzeczenia wydane w sprawie objętej kontrolą sądowadministracyjną. Zwrócił m.in. uwagę, że postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało w dniu 31 stycznia 2019 r., gdy skarżąca oraz I. G., współwłaścicielki działki nr [...]9 w S., gm. U., wystąpiły do Starostwa Powiatowego w Kołobrzegu z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego trzech decyzji (pierwotnej oraz dwóch zmieniających) Starosty Kołobrzeskiego: nr [...], nr [...], i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...].02.2019 r. znak [...] Starosta Kołobrzeski odmówił wznowienia postępowania w sprawie tych decyzji.
Następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski uchylił powyższe postanowienie Starosty Kołobrzeskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwracając m.in. uwagę, że jedna z odwołujących się – I. G., złożyła do Wojewody Zachodniopomorskiego wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji Starosty Kołobrzeskiego. Wojewoda Zachodniopomorski wszczął w tej sprawie postępowanie w dniu 1 kwietnia 2019 r. W powołanym wyżej postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ administracji zauważył, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już wznowionego postępowania powoduje konieczność zawieszenia tego wznowionego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ww. postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Kołobrzegu w dniu 5 kwietnia 2019 r. W następstwie powyższego, Starosta Kołobrzeski, w dniu 6 maja 2019 r. wezwał skarżącą do wskazania jednoznacznej daty dowiedzenia się o wydaniu decyzji objętych wnioskiem o wznowienie postępowania i wskazania okoliczności w jakich to nastąpiło.
Jednocześnie na podstawie art. 36 K.p.a. poinformował, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 5 czerwca 2019 r. Odpowiedź skarżącej na powyższe wezwanie wpłynęła do organu w dniu 28 maja 2019 r. Skarżąca podała, że o decyzjach dowiedziała się w dniu 10 stycznia 2019 r. i wówczas postanowiła wraz z I. G. złożyć wniosek o wznowienie postępowań z powodu braku w nich udziału. Następnie – podawał WSA w Szczecinie – w dniu 29 maja 2019 r. Wojewoda Zachodniopomorski przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie akta sprawy wraz z odwołaniem I. G. od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] oraz znak [...], odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...].02.2018 r. oraz decyzji z dnia [...].06.2017 r., zmieniających decyzję z dnia [...].08.2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pięciu budynków usług turystycznych (...).
Kolejno, Starosta Kołobrzeski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówił I. G. wznowienia postępowania. Zawiadomieniem zaś z dnia 5 czerwca 2019 r. Starosta poinformował skarżącą - w trybie art. 36 k.p.a. - że ze względu na złożony charakter sprawy wyznacza termin załatwienia sprawy do 5 lipca 2019 r. W dniu 4 lipca 2019 r. Starosta Kołobrzeski wszczął postępowanie po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. s.c. S. G., I. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta Kołobrzeski odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z [...].08.2015 r. znak [...]. Wnioskodawczyni nie wniosła zażalenia na ww. postanowienie.
Z kolei, w dniu 5 lipca 2019 r. organ ponownie zawiadomił skarżącą o konieczności przedłużenia rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji nr [...], [...], [...] - do dnia [...].08.2019 r. argumentując, że nie może załatwić sprawy w terminie z uwagi na jej złożony charakter oraz, że nie zostały zwrócone dokumenty w sprawie po rozstrzygnięciu Wojewody Zachodniopomorskiego dotyczącym decyzji znak [...] z dnia [...].05.2019 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. organ ponownie wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy – tym razem do dnia 4 września 2019 r. Kolejne zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy nastąpiły 4 września 2019 r., 4 października 2019 r., 4 listopada 2019 r., 4 grudnia 2019 r. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] maja 2019 r. znak [...] i umorzył postępowanie wskazując na brak przymiotu strony postępowania przez I. G. w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z [...].06.2017 r. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...].05.2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z [...].02.2018 r. nr [...] znak [...].
Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Zachodniopomorski z uwagi na wniosek I. G. z dnia [...].12.2019 r. o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji Starosty Kołobrzeskiego nr [...] wystąpił w dniu 9.12.2019 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o akta sprawy. Do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia wskazany organ nie zwrócił Wojewodzie tych akt. Akcentował WSA w Szczecinie, że nie jest przedmiotem sporu to, iż Starosta Kołobrzeski - między innymi ze względu na brak akt postępowania - 8 krotnie przedłużał termin rozpatrzenia wniosku skarżącej z 31 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Starosty Kołobrzeskiego nr [...], nr [...] i nr [...]. Wskazywał sąd I instancji, że Starosta Kołobrzeski wszczął postępowanie na wniosek skarżącej w przedmiocie pierwotnej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. i postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie.
Jednak, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ II instancji, równolegle toczyły się dwa postepowania: w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] i nr [...] (sprawa prowadzona była przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, a następnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) oraz sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania (organem prowadzącym był Starosta Kołobrzeski a następnie Wojewoda Zachodniopomorski). Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu wskazując, że Starosta Kołobrzeski na czas prowadzenia postępowań przez Wojewodę Zachodniopomorskiego i GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zawiesić, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie w sprawie wznowienia postępowania do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. WSA w Szczecinie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że oba nadzwyczajne środki odwoławcze nie powinny być realizowane jednocześnie.
Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem tzw. zagadnieniem wstępnym, od którego zależy sposób zakończenia postępowania wznowieniowego. Jeżeli doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji, to postępowanie wznowieniowe dotyczące tej samej decyzji stałoby się bezprzedmiotowe i podlegałoby umorzeniu.
Sąd I instancji podzielił argumentację organu administracji, że brak możliwości rozpatrzenia złożonego wniosku w przepisanym terminie wynikał z faktu równoległego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego nr [...]. Zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wniosek o wznowienie postępowania stanowią środki nadzwyczajne, które nie mogą być rozpatrywane równolegle. W pierwszej kolejności winien zostać rozpoznany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę – w ocenie WSA w Szczecinie – Starosta Kołobrzeski do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], nie mógł prowadzić postępowania o wznowienie bowiem, w sytuacji stwierdzenia nieważność decyzji, postępowanie to stałoby się bezprzedmiotowe i jako takie podlegałoby umorzeniu. Także Wojewoda Zachodniopomorski rozpoznając w tej sprawie ponaglenie złożone przez skarżącą postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak [...]) słusznie nie stwierdził bezczynności ani przewlekłości Starosty Kołobrzeskiego.
Podkreślał WSA w Szczecinie, że na decyzję GINB z dnia [...] października 2019 r. (znak [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...].05.2019 r. (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (znak [...]) złożono skargę do sądu administracyjnego, co z kolei skutkowało przyjęciem przez organ, że rozstrzygnięcie sądu stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego. W związku z tym Starosta Kołobrzeski postanowieniem z dnia [...].01.2020 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie o wznowienie działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
WSA w Szczecinie wskazał, że będący przedmiotem sporu problem prawny, znalazł swoje rozstrzygnięcie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17). W uchwale tej przyjęto, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia tej uchwały.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2020 r. wniosła S. G. Podstawa skargi kasacyjnej oparta została o zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:
- - błędnym uznaniu, że wznowienie postępowania prowadzone przez Starostę Kołobrzeskiego w sprawach zakończonych decyzjami tego organu z [...].06.2017, [...].02.2018 i [...].08.2015 r. – winno być zawieszone na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących tych decyzji zmieniających, w sytuacji gdy obecnie nie są i nigdy nie były prowadzone żadne postępowania sądowoadministracyjne dotyczących ostatecznych decyzji zmieniających decyzję Starosty Kołobrzeskiego o pozwoleniu na budowę, a jedynie toczą się postępowania sądowe wszczęte na skutek skarg wniesionych na dwie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zmieniających, w sprawach w których Starosta Kołobrzeski wznowił postępowania;
- - oddaleniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona.
- 2. art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 par. 1 i 3 oraz art. 36 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na:
- - błędnym uznaniu, że sposób prowadzenia przez Starostę Kołobrzeskiego wznowionych postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi decyzję Starosty Kołobrzeskiego o pozwoleniu na budowę, w tym rodzaj i charakter podejmowanych czynności procesowych, ich częstotliwość i stopień złożoności sprawy uzasadniał ponad roczne prowadzenie postępowań, a w konsekwencji uznanie, że postępowania nie były prowadzone przewlekle i organ nie pozostawał w bezczynności, w sytuacji gdy wznowione postępowania Starosty Kołobrzeskiego zakończone ostatecznymi decyzjami w przedmiocie zmian decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę były prowadzone w sposób rażąco przewlekły i niekompetentny, a organ pozostawał w bezczynności;
- - nieuwzględnieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji gdy skarga winna być uwzględniona.
- 3. art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ujawniające się w sprzeczności sentencji wyroku oddalającego skargę z jego uzasadnieniem, w którym sąd I instancji przedstawił stan sprawy, po czym wskazał na uchwałę NSA z dnia 5.06.2017 r. sygn. akt II GPS 1/17, dotyczącą sytuacji, która nie wystąpiła w toku wznowionych postępowań prowadzonych przez Starostę Kołobrzeskiego w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami zmieniającymi decyzję tego organu o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji ujawniające się brakiem prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zobowiązania Starosty Kołobrzeskiego do załatwienia sprawy i wyznaczenia terminu jej załatwienia, a także wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zawierała także żądanie zasądzenia kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Starosta Kołobrzeski. Domagał się oddalenia tej skargi, jak też zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez NSA kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, w zakresie zgłoszonej podstawy i podniesionych w jej ramach zarzutów doprowadziła do wniosku, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Sz 7/20) mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Powyższe, stosownie do art. 184 p.p.s.a. nakazywało oddalić skargę kasacyjną S. G. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut skargi kasacyjnej oznaczony nr 3, a dotyczący naruszenia art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. – był, co do zasady, trafny. Powołana bowiem przez sąd I instancji uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17) i przedstawione przez sąd I instancji rozważania prawne zaczerpnięte z tej uchwały – nie były adekwatne do realiów kontrolowanej sprawy.
Zauważyć bowiem trzeba, iż wyrażona przez NSA teza tej wskazanej wyżej uchwały dopuszcza możliwość, aby w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia. W uchwale tej zastrzeżono zarazem, aby w takiej sytuacji, organ administracji publicznej zawiesił postępowanie nadzwyczajne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, teza tej uchwały odnosi się do sytuacji, która nie wystąpiła w toku wznowionego postępowania prowadzonego przez Starostę Kołobrzeskiego w sprawie w której zarzucono bezczynność (przewlekłość) tego organu administracji. Uchwała NSA odnosi się bowiem wyłącznie do dopuszczalności uruchomienia nadzwyczajnego postępowania weryfikacji ostatecznej decyzji w sprawie, w której toczy się już postępowanie przed sądem administracyjnym, a więc gdy skarga do sądu poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej.
Z uwagi na fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może toczyć się równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej, w przedstawionym układzie proceduralnym NSA uznał za celowe i zasadne zawieszenie ostatnio wskazanego postępowania administracyjnego. Natomiast w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie zarzucanej bezczynności (przewlekłości) mającej wystąpić w ramach postępowania dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie toczyło się przed sądem administracyjnym żadne postępowanie, które odnosiłoby się do tego samego aktu (aktów), które byłyby zarazem przedmiotem równoległych ocen organu administracji w ramach trybu wznowieniowego. W związku z powyższym obszerne rozważania prawne WSA w Szczecinie oparte o wskazaną wyżej uchwałę NSA, pozostawały bez związku z kontrolowaną sprawą.
Powyższe uchybienie nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na ocenę przyjętego przez sąd I instancji wyniku sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W realiach bowiem ocenianego przypadku istotną uwagę zwrócić należy na to, iż Starosta Kołobrzeski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie w prowadzonej sprawie o wznowienie postępowania (odnoszącego się do własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę). Jako powód zawieszenia postępowania przyjął, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, tj. wniesiona została skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić przy tym należy, iż na to postanowienie skarżąca nie wniosła zażalenia. Skoro skarga do WSA w Szczecinie w ocenianej aktualnie sprawie (na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania o wznowienia) została wniesiona w dniu [...].01.2020 r., to miało to miejsce już po uprzednim zawieszeniu prowadzonego postępowania nadzwyczajnego.
Zgodnie zaś z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. w tym, wstrzymuje określone art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Podzielić przy tym należy pogląd, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1222/15).
Jednocześnie należy odnotować, iż skarżąca I. G., niezależnie od postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, zainicjowała także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z [...].06.2017 r. nr [...] oraz z dnia [...].02.2018 r. nr [...]. Zasadnie zatem wskazał sąd I instancji, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i należy dać priorytet pierwszemu z tych trybów. Z tego też względu, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 406/05 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11). Niewątpliwie więc, poprawnym procedowaniem organu (Starosty Kołobrzeskiego) w ocenianej sprawie winno być zawieszenie postępowania o wznowienie postępowania, w sytuacji złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji, które objęte były wnioskiem o wznowienie.
Należy zatem uznać, że Staroście Kołobrzeskiemu zasadnie można byłoby zarzucić wyłącznie pozostawanie w stanie pasywności w prowadzonym postępowaniu o wznowienie, a stan ten polegał w istocie na braku wydania postanowienia o zawieszeniu tegoż postępowania od daty zainicjowania przez skarżącą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych samych decyzji, które objęte zostały trybem wznowieniowym. Od daty zatem zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia – postępowanie to nie mogło być prowadzone. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności miało miejsce w dniu 14.03.2019 r. (informacja z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z [...].05.2019; k. 16, k. 29 akt adm.). Postępowanie to zakończyło się w dniu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności.
Z adnotacji zamieszczonej na wymienionej decyzji GINB (k. 30 akt adm.) wynika zarazem, że decyzja ta wpłynęła do Starosty Kołobrzeskiego w dniu 29.10.2019 r. Od tej więc daty, Starosta winien był aktywnie prowadzić postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższe nie oznacza jednak, iż wskazanemu organowi zasadnie zarzucić można pozostawanie w stanie bezczynności (przewlekłości). Dostrzec bowiem trzeba, że w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego Starosta Kołobrzeski wydał w dniu [...] stycznia 2020 r. - wskazane już na wstępie - postanowienie o zawieszeniu tegoż postępowania. Motywem tego rozstrzygnięcia był akcentowany fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe zaś – stosownie do powołanych wyżej poglądów oznaczało, że zwalczanie tego stanu zawieszenia możliwe było w ramach zaskarżenia powyższego postanowienia, co jednak nie miało miejsca.
Ocena więc trafności postanowienia o zawieszeniu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego – możliwa była wyłącznie w ramach kwestionowania tegoż postanowienia we właściwym toku i trybie (por. np. wyrok NSA z dnia 21.05.2010 r., sygn. akt II OSK 859/09), nie zaś w trybie skargi na bezczynność (przewlekłość) organu administracji. Powyższe nakazywało więc uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. – za nieuzasadniony.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada jednak prawu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w zw. z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19.11.2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12). Zgodnie z tezą wskazanej uchwały, art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.