Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 460/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w M. (dalej, jako "Powiatowy Lekarz Weterynarii") nakazał skarżącemu [...] Sp. z o.o. w R. usunięcie uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie zakładu poprzez m. in. wprowadzenie systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru, określając termin wykonania tego obowiązku na dzień 30 czerwca 2010 r.
Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w ten sposób, że określono nowy termin wykonania ww. obowiązku – do dnia 31 grudnia 2010 r.
Stwierdzając, w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2011 r., że w kontrolowanym zakładzie nadal stosowany jest ręczny zapis monitorowanych temperatur, Powiatowy Lekarz Weterynarii wszczął w stosunku do skarżącej Spółki egzekucję administracyjną, wystawiając w dniu [...] stycznia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, późn. zm.; zwanej dalej "p.e.a."), postanowienie nr [...], którym nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł.
Na skutek wniesionego przez Spółkę zażalenia, Powiatowy Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], na podstawie art. 132 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., zmienił postanowienie własne nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w ten sposób, że nałożył na skarżącą Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w nowej, niższej kwocie 4.000 zł.
Skarżąca Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy (dalej jako "Wojewódzki Lekarz Weterynarii"). W zażaleniu zakwestionowała legalność nałożenia na nią obowiązku wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru, podnosząc, iż żaden przepis prawa nie zakazuje prowadzenia zapisu ręcznego ani też nie nakazuje prowadzenia zapisu elektronicznego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 17, art. 29, art. 119 § 1 i art. 121 § 2 p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że odwołująca się Spółka podnosi zarzuty kwestionujące zasadność zobowiązania jej do określonych działań, natomiast nie zarzuca organowi I instancji błędów w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Podniesione przez Spółkę zarzuty, zdaniem organu egzekucyjnego II instancji, powinny były zostać zgłoszone w ewentualnym odwołaniu od decyzji zobowiązującej do wykonania stosownych działań, a nie w zażaleniu na postanowienie dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego. Zobowiązany nie wniósł jednak odwołania od decyzji nakładającej na niego obowiązki mające na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, w związku z czym przyjąć należy, że zgodził, że nałożenie na niego obowiązków określonych w tym rozstrzygnięciu było w pełni uzasadnione.
Na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której ponownie kwestionuje legalność i zasadność nałożenia na nią obowiązku wprowadzenia systemu automatycznego zapisu monitorowanych temperatur w chłodniach i w dziale rozbioru.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
W motywach wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pomimo niezasadności zarzutów skarżącej skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia przepisów postępowania, które Sąd dostrzegł z urzędu.
Sąd pierwszej instancji poniósł, że w rozpatrywanej sprawie zarówno zażalenie na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2011 r., jak też na wcześniejsze postanowienie z dnia 27 stycznia 2011 r. zostało podpisane w imieniu żalącej Spółki jedynie przez jej prezesa. Tymczasem, jak wynika z odpisu wpisu skarżącej Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym – obowiązuje reprezentacja łączna Spółki tj. wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu. Mimo to organ odwoławczy (a wcześniej także orzekający w trybie art. 132 § 1 k.p.a. organ I instancji), nie wezwał Spółki pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienia zażalenia bez rozpoznania), do uzupełnienia braku odnośnie podpisu drugiego członka Zarządu, ewentualnie przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, zażalenie rozpoznał.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji rozpoznanie zażalenia dotkniętego brakami formalnymi mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż braki formalne nie zostałyby uzupełnione w prawidłowy sposób, a to z kolei obligowałoby organ odwoławczy do pozostawienia zażalenia bez rozpoznania.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnosząc zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Weterynarii z dnia [...] stycznia 2011 r. Spółka kwestionowała zasadność nałożonego obowiązku oraz możliwość jego wykonania i w tym kontekście zbytnią uciążliwość nałożonej kary. W ten sposób sformułowane żądanie nie może być odczytane, jako prośba o zmniejszenie wymiaru (kwoty) nałożonej grzywny, ale jako żądanie całkowitego jej uchylenia. Brak było zatem spełnienia przesłanki do wydania przez organ I instancji postanowienia autokontrolnego w trybie art. 132 § 1 k.p.a., czego nie dostrzegł organ odwoławczy.
W skardze kasacyjnej Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie.
Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 132 § 1 k.p.a., poprzez błędne zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przy rozpatrywaniu zażalenia przez organ II instancji w sytuacji, gdy ten sam Sąd uchylił postanowienie organu I instancji, od którego zażalenie miałoby zostać rozpatrzone przez organ II instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że organ II instancji nie może rozpoznawać zażalenia od postanowienia, które zostało uchylone. Nie może też rozpoznawać pierwszego zażalenia, gdyż organ I instancji nie skorzystał jeszcze z możliwości dokonania samokontroli swojego pierwszego postanowienia. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku byłyby w pełni uzasadnione, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił tylko postanowienie II-instancyjne. Wtedy w takiej sytuacji organ II instancji byłby władny, żeby zbadać drugie zażalenie, wniesione przez Spółkę dlatego, że dopiero drugie zażalenie zostało przesłane wraz z aktami sprawy przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione albowiem postępowanie administracyjne, w sprawie będącej przedmiotem osądu, słusznie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za nieprawidłowe.
Zaznaczyć przy tym należy, że w związku z podniesieniem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie została zaprezentowana argumentacja dotycząca możliwego istotnego wpływu uchybień na treść rozstrzygnięcia. Nie spełnia to wymogu określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na gruncie którego zamierzony skutek może odnieść jedynie wskazanie na takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Brak takiej argumentacji nie uniemożliwia wprawdzie rozpoznania zarzutów, niemniej ogranicza ich skuteczność w ramach kontroli kasacyjnej.
Strona skarżąca nietrafnie zarzuciła też naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10).
Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10).
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz.
39) stosownie, do którego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawowymi. Niewątpliwie wskazania, co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu muszą być zredagowane w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, prawidłowo zredagowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, wyrażone wprost, wskazania co do dalszego postępowania, oraz te wynikające z motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przy rozpatrywaniu zażalenia przez organ II instancji w sytuacji, gdy Sąd uchylił postanowienie organu I instancji, od którego zażalenie miałoby zostać rozpatrzone przez organ II instancji.
W kontekście poczynionych uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że postępowanie egzekucyjne obarczone jest wadą, albowiem czynności podejmowane przez strony nie będące osobami fizycznymi (w tym również wniesienie zażalenia), muszą być dokonywane przez właściwe organy i osoby wchodzące w ich skład.
Jeżeli z treści zażalenia złożonego w terminie wynika, że wnosi je spółka, jako osoba prawna, a w świetle nadesłanego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego do działania w imieniu stronny upoważnieni są łącznie dwaj członkowie zarządu spółki lub jeden członek zarządu łącznie z prokurentem to zaopatrzenie odwołania podpisem tylko jednego członka zarządu stanowi brak formalny pisma procesowego.
Skarżący kasacyjnie zarzuca, że rozpoznawanie drugiego zażalenia jest bezprzedmiotowe wobec uchylenia przez Sąd postanowienia organu I instancji. Organ II instancji nie może rozpoznawać zażalenia od postanowienia, które zostało uchylone. Nie może też rozpoznawać pierwszego zażalenia, gdyż organ I instancji nie skorzystał jeszcze z możliwości dokonania samokontroli swojego pierwszego postanowienia. Zdaniem strony skarżącej, wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku byłyby w pełni uzasadnione, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił tylko postanowienie II instancyjne.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku wskazywać, w uzasadnieniu wyroku, na jakim etapie postępowania, wskutek uchylenia postanowienia obu instancji, znajduje się postępowanie administracyjne, skoro w orzecznictwie i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że w przypadku wzruszenia rozstrzygnięcia wyrokiem sądu administracyjnego sprawa wraca do ponownego rozpoznania w trybie odwoławczym przez organ II instancji, a nie do organu pierwszoinstancyjnego; w takiej sytuacji nie ma żadnych podstaw, by domagać się od organu I instancji zajęcia, na podstawie art. 132 k.p.a., stanowiska w odniesieniu do zażalenia, które ma ponownie rozpatrzyć organ odwoławczy. Względna dewolutywność odwołania (zażalenia) jest dopuszczalna, gdy strona wniosła odwołanie od decyzji (zażalenie na postanowienie), nie jest natomiast dopuszczalna, gdy decyzja (postanowienie) organu odwoławczego została uchylona na drodze sądowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 kwietnia 2002 r., sygn. I SAB 497/01, LEX nr 826406, z 8 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1064/11, LEX 1131466; por. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011r., s. 500-501).
Zwrot akt sprawy organowi I instancji w wyniku uchylenia rozstrzygnięcia - czy to przez organ odwoławczy, czy przez sąd administracyjny - nie skutkuje reaktywowaniem kompetencji organu I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 1189/08, [numer dowodu zakryty]).
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.