Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. IV SA/Wa 515/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.M. i M.M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W wyniku uzyskania informacji o naruszeniu granic lasu w związku z prowadzonym wydobyciem kruszywa bez wymaganego zezwolenia, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w dniu [...] września 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej bez wymaganej zgody na działce nr ew. 1 w miejscowości Górki Duże, gmina Tuszyn. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] września 2012 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 11 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), ustalił M.M. opłatę podwyższoną w kwocie 49.076,30 zł z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej 0,1143 ha gruntów leśnych (na części działki nr ew. 1 - wydzielenie 3s w obowiązującym Uproszczonym planie urządzenia lasu dla Obrębu ew.
Górki Duże) niezgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, umarzając jednocześnie postępowanie w części dotyczącej wyłączenia z produkcji leśnej obszaru 0,1993 ha części działki nr 1, opisanej jako wydzielenie 3p w obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wyjaśnił, że działka nr 1, stanowiąca przedmiot własności K.M. i M.M. od 10 listopada 2009 r., jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Tuszyn uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Tuszyna Nr XVIII/116/04 z dnia 18 czerwca 2004 r. i przeznaczona pod zieleń leśną. Z przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2012 r. oględzin działki wynikało, że była ona pozbawiona w całości drzewostanu. Z uwagi na to, że przyjęte ustalenia wskazywały na to, iż sprawcami wyłączenia gruntów leśnych niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na części działki nr 1, opisanej jako wydzielenie 3p (pow. 0,1993 ha) byli jej zmarli poprzedni właściciele, organ w tym zakresie umorzył postępowanie. W odniesieniu do obszaru 0,1143 ha, na którym doszło do faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, organ ustalił, że według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. grunt ten opisany został jako BMśw (Bór mieszany świeży) i stanowił część wydzielenia 3s.
Stosownie do informacji przekazanych przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie do faktycznego wyłączenia przez M.M. gruntu leśnego z produkcji w tej części działki doszło w dniu 16 września 2010 r. W ww. dacie przedmiotowy grunt stanowił użytek Ls, mając na uwadze, że zmiana użytków ewidencyjnych (z Ls na Lz/R) nastąpiła w dniu 13 października 2010 r.
W wyniku rozpoznania odwołania K.M. i M.M. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] września 2012 r., podtrzymując ustalenia przyjęte w sprawie przez organ I instancji. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut skarżących odnośnie do błędnego ustalenia sprawcy wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, wskazując, że protokół oględzin działki podpisany przez pełnomocnika skarżącego (w osobie K.M.) potwierdzał, że wyłączenia dopuścił się M.M. Działania strony zmierzające do wydobywania kruszywa na terenie działki 1 potwierdzały zgromadzone w sprawie dokumenty, m.in.: wniosek o udzielenie koncesji, wniosek o zmianę przeznaczenia w planie miejscowym działki pod powierzchniową eksploatację kopalin, oświadczenie o omyłkowym naruszeniu granic eksploatacji złoża, a także ustalenia dokonane przez policjantów Komisariatu Policji w Tuszynie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.M. i M.M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r., uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepisy art. 28 ust. 1 - 5 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku.
Sąd podał, że leśny charakter działki nr 1 potwierdzała treść Uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu ew. Górki Duże uchwalonego w 2008 r. Dokonując oceny prawidłowości wymierzonej opłaty podwyższonej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Uproszczony plan urządzenia lasu wyodrębnił część działki o nr. ew. 1 jako wydzielenie 3p o pow. 0,1993 ha i określił jako inne wylesienie. Skoro wskazana działka miała łączną pow. 0,3136 ha, to pozostała jej część wynosiła 0,1143 ha. Wobec zatem ustaleń organu dokonanych w czasie przeprowadzonej wizji lokalnej, iż działka ta na całej powierzchni stanowiła wyrobisko, oczywistym według Sądu było, iż bezprawne wyłączenie dotyczyło powierzchni 0,1143 ha.
Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż K.M., działająca jako pełnomocnik swego męża M.M., w protokole oględzin działki sporządzonym 30 stycznia 2012 r. potwierdziła, że to jej mąż jest sprawcą wyłączenia produkcji leśnej. Mając na uwadze powyższe, organy orzekające w sprawie mogły kwestię tę zasadnie uznać za udowodnioną. Istotne znaczenie przypisać należało jednocześnie temu, że okoliczność tę potwierdzały włączone do akt dokumenty - pisma kierowane przez M.M. do różnych instytucji w celu umożliwienia mu prowadzenia działalności wydobywczej na działce 1 (próby rozszerzenia koncesji, zmiany planu miejscowego, zmiany rodzaju użytku). Stwierdzenie zatem organu, że skarżący był sprawcą wyłączenia nie mogło być uznane, zdaniem Sądu I instancji, za gołosłowne i arbitralne. Podobnie organ I instancji nie miał powodu podważać prawdziwości ustaleń poczynionych przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie, oświadczonych w piśmie z 23.07.2012 r. skierowanym do organu l instancji.
Funkcjonariusz oświadczył w nim jednoznacznie, że od K.M. otrzymał informację, iż wyłączenie gruntu leśnego z produkcji nastąpiło w dniu 16 września 2010 r. Wobec tego dokument ten, sporządzony przez osobę zaufania publicznego organ miał prawo uznać za dowód w sprawie. Strona skarżąca natomiast zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sadowego nie wykazała przy pomocy dokumentów, że wyłączenie to miało miejsce w innej dacie. Z uwagi jednakże na fakt, że K.M. oświadczyła do protokołu, iż miało ono miejsce w marcu 2011 r., organ był uprawniony do naliczenia podwyższonej opłaty z uwzględnieniem ceny 1m³ drewna według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z tego roku (M.P. z 2011 r. Nr 95, poz. 970).
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M.M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 75, 77, 78, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") poprzez pominięcie przez organ administracyjny wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z zeznań Ł.K. i K.P. na okoliczność treści rozmowy prowadzonej przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie z właścicielką nieruchomości w sprawie daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej;
- 2) art. 7, 11, 75, 77, 80, 83 i 85 k.p.a. poprzez:
- - zastąpienie dowodu z zeznań świadka czy strony dowodem w postaci oględzin na okoliczności daty wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, które to nie mogły być ujawnione w toku oględzin;
- - zastąpienie dowodu z zeznań świadków dowodem pośrednim w postaci notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika Referatu Prewencji komisariatu Policji w Tuszynie;
- - przyjęcie, że sporządzenie notatki służbowej przez funkcjonariusza Policji jako osoby zaufania publicznego, w której zawarto informację o treści rozmowy prowadzonej ze świadkiem/stroną, wyklucza konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań tych osób;
- - wydanie decyzji dotyczącej wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej, w oparciu o dokumenty, które stanowią wyłącznie potwierdzenie dokonanych zmian w odpowiednich rejestrach dot. gruntów i jako takie stanowią odzwierciedlenie rzeczywistego stanu;
- - stawianie w uzasadnieniu decyzji wniosków, które nie wynikają z przywołanego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę na to, że potraktowanie oświadczenia, pod którym podpisała się żona skarżącego, o sprawcy i dacie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji nie może stanowić dowodu w sprawie, albowiem okoliczność ta mogła wynikać jedynie z przesłuchania świadka, który z relacji pokrewieństwa powinien być pouczony o prawie odmowy zeznań. Protokół oględzin takich pouczeń nie zawiera. Uzyskanie przez organ informacji zebranych w sposób nieprawidłowy od osoby bliskiej skarżącemu nie zwalniało go od weryfikacji tej informacji w oparciu o dowody inne niż te, które zgłaszał skarżący w postępowaniu.
Odnosząc się do dowodu - informacji przekazanych przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie (pismo z dnia 16 czerwca 2012 r.), skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano personaliów "właścicielki gruntów", która odbyła rozmowę z Kierownikiem Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie. Domniemywać jedynie można, że chodziło o aktualną właścicielkę nieruchomości – K.M. K.M. zaprzecza jednak, jakoby w trakcie rozmowy z funkcjonariuszem Policji Komisariatu w Tuszynie podała, że do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej doszło w dniu 16 września 2010 r. Od samego początku prowadzenia postępowania zarówno jego uczestnicy, jak i świadkowie zgodnie podawali bowiem, że wyłączenie części gruntu z produkcji rolnej miało miejsce przed datą objęcia nieruchomości w posiadanie przez skarżących - aktualnych właściciel. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że każdy z dowodów zebranych w postępowaniu dostarcza odmiennych informacji na temat wyłączenia gruntów z produkcji leśnej (2010 r. lub 2011 r.).
Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia przesłanek rozstrzygnięcia, wysokość należności należnej do uiszczenia zależna jest bowiem między innymi od daty, w której nastąpiło wyłączenie produkcji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje na dopuszczalność powołania w podstawie skargi kasacyjnej przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, skarżący powinien jednak formułowany zarzut odnieść do wadliwej oceny zastosowania w sprawie ww. przepisów przez Sąd I instancji. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji, formułowane w skardze kasacyjnej zarzuty powinny odnosić się do prawidłowości stanowiska przyjętego przez Sąd, a nie organ. W kontrolowanym postępowaniu strona, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od bezpośredniego określenia, czy i w jakim stopniu Sąd I instancji pominął w swojej ocenie uchybienia jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy.
Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest nieprawidłowy, albowiem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co oznacza, że autor skargi kasacyjnej zgłaszaną w zarzucie wadliwość, do której nawiązuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien przypisać Sądowi I instancji i ją poprawnie skonkretyzować. Powyższe uchybienie przy sporządzaniu podstaw niniejszej skargi kasacyjnej, uwzględniając analizę jej uzasadnienia, nie czyniła jednak zgłoszonych zarzutów nieskutecznymi, mając na uwadze ocenę prawną wynikającą z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1. W ww. uchwale przyjęto bowiem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Ponadto w uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że jeżeli zarzut naruszenia prawa nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.
Istota sporu powstałego w niniejszym postępowaniu dotyczy kwestii związanej z określeniem momentu, w którym doszło do wyłączenia części powierzchni działki nr 1 z produkcji leśnej. W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga kwestia tego, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zaakceptował przyjęte przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w zaskarżonej decyzji ustalenie, zgodnie z którym wysokość należnej opłaty za wyłączenie działki z produkcji leśnej powinna zostać powiązana z równowartością wynikającej z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ceny drewna, która obowiązywała nie tyle w 2010 r., ale w roku kolejnym - 2011 r. (Komunikat Prezesa GUS z dnia 20 października 2011 r., M.P. Nr 95, poz. 970). Ma to związek z tym, że podstawą faktyczną dokonanego w niniejszej sprawie wymiaru sankcji administracyjnej za naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie była data dokonania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej wynikająca z informacji przekazanych przez Kierownika Referatu Prewencji Komisariatu Policji w Tuszynie, ale termin utraty przez część działki (pow. 0,1143 ha) charakteru leśnego, jaki wynikał z wyjaśnień przytoczonych przez samą stronę (za pośrednictwem jej pełnomocnika).
Mając na uwadze powyższe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzające się do podważenia wiarygodności, a przez to mocy dowodowej notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, skoro kwestionowany dowód nie stanowił rzeczywistej podstawy obliczenia opłaty, której obowiązek uiszczenia został nałożony na skarżącego. Powyższa okoliczność mogła podlegać rozważeniu jedynie pod kątem prawidłowego odniesienia się do istniejącej sprzeczności pomiędzy częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której w jednym miejscu organ nawiązuje do protokołu oględzin działki, w drugim miejscu zaś podziela informację wynikającą z notatki służbowej funkcjonariusza Policji, po czym w rozstrzygnięciu decyzji przyjmuje, że do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej doszło w 2011 r., jednakże zarzut tego rodzaju nie został w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Sądowi I instancji bezpośrednio postawiony z powołaniem się na odpowiednie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.
Odnosząc się do tej części zarzutów, w których skarżący podważa prawidłowość przyjętej przez Sąd I instancji daty utraty przez sporną część działki (pow. 0,1143 ha) charakteru leśnego (marzec 2011 r.), kształtującej wymiar nałożonej na skarżącego sankcji administracyjnej, należy podkreślić, że nie można traktować ich za uzasadnione. Dopuszczalność oparcia się przez organ orzekający w sprawie na podanej w trakcie dokonywanych oględzin informacji o dacie faktycznego wyłączenia przez skarżącego działki z produkcji leśnej nie może budzić zastrzeżeń, uwzględniając, że uczestnicząca w oględzinach nieruchomości małżonka skarżącego występowała podczas przeprowadzania tego środka dowodowego nie tyle jako właściciel działki, ale jako jego pełnomocnik. Nakazywało to oświadczeniom K.M. przypisywać charakter oświadczeń składanych w toku postępowania przez samą stronę. Ma to związek z tym, że skutki prawne czynności procesowych podejmowanych przez pełnomocnika obciążają stronę postępowania (art. 32 k.p.a.).
Wątpliwości nie mogła budzić również forma procesowa jaką należało nadawać spornemu oświadczeniu, albowiem stosownie do art. 79 § 2 k.p.a., podczas przeprowadzania oględzin strona ma prawo nie tylko uczestniczyć w podejmowanych czynnościach, ale również składać wyjaśnienia. Wyjaśnienia, o których mowa w powołanym przepisie, obejmują oświadczenia strony odnośnie do przeprowadzanego dowodu, a zatem oświadczenie o dacie rozpoczęcia wykorzystywania poddanej oględzinom działki na inne cele aniżeli produkcja leśna, mieściło się w zakresie wskazanej normy. Wbrew odmiennemu stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, przeprowadzony środek dowodowy nie powodował obejścia przepisów regulujących przesłuchanie świadka czy strony postępowania, albowiem procedura administracyjna oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów przypisuje poszczególnym dowodom co do zasady równą moc dowodową. O tym, czy dana okoliczność może być uznana za udowodnioną decyduje przekonanie organu o wykazaniu prawdziwości spornego twierdzenia w świetle przyjętych kryteriów jego oceny.
Jeżeli zatem wyjaśnienia złożone przez stronę (jego pełnomocnika) w toku przeprowadzanych oględzin w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zostały uznane za wiarygodne, nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia czynności dowodowych innego rodzaju (przesłuchania strony w trybie art. 86 k.p.a.) w celu uzyskania przez organ informacji, które zostały mu już przekazane w toku wcześniejszej fazy postępowania wyjaśniającego. Odmiennej oceny nie uzasadnia wzgląd na prawo do odmowy zeznań w charakterze świadka obejmujące małżonka strony, albowiem instytucja ta ma zastosowanie wyłączenie przy przesłuchaniu świadka (art. 83 § 1 k.p.a.), a sporne oświadczenie zostało w sprawie złożone dobrowolnie przez małżonkę strony, działającą jako jego pełnomocnik. Powołany w skardze kasacyjnej art. 83 k.p.a. nie mógł mieć z tego względu do niej w sposób bezpośredni zastosowania. Niepodważenie w toku postępowania prawidłowości protokołu z dnia 30 stycznia 2012 r. sporządzonego z oględzin działki nr 1, w których brała udział małżonka skarżącego, działająca jako jego pełnomocnik, sprawia, że Sąd I instancji mógł uznać poczynione w sprawie ustalenia faktyczne za odpowiadające treści zastosowanych przepisów prawa materialnego przewidujących nałożenie na skarżącego sankcji w wymiarze określonym rozstrzygnięciem wynikającym z zaskarżonej decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2012 r.
Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.