Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi P.S. (dalej: skarżący) na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że trzema decyzjami z [...] kwietnia 2017 r. Marszałek Województwa Łódzkiego określił skarżącemu wysokość opłat z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w II półroczu 2012 r. w kwocie 21.852 zł, I półroczu 2012 r. w kwocie 21.404 zł oraz II półroczu 2011 r. w wysokości 22.671 zł, argumentując w ich uzasadnieniu, że korzystający ze środowiska nie złożył wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych za ten okres opłat. W związku z powyższym Marszałek Województwa wymierzył należną opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń przyjmując, że instalacja (kurniki) wymagała pozwolenia zintegrowanego i wbrew oświadczeniom strony była prowadzona wyłącznie przez P.S.
Skarżący wniósł odwołania od powyższych decyzji.
Trzema odrębnymi decyzjami z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w protokole kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 15 listopada 2013 r. jako podmiot korzystający ze środowiska (eksploatacja instalacji - 8 kurników w miejscowości [...]; hodowla brojlerów w systemie ściółkowym) został wskazany skarżący, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał użytkowanie instalacji do hodowli drobiu o łącznej obsadzie powyżej 40.000 stanowisk drobiu, zlokalizowanej w miejscowości Gieczno bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. W protokole kontroli Marszałka Województwa Łódzkiego z 15 grudnia 2015 r. jako podmiot korzystający ze środowiska w okresie objętym kontrolą (od II półrocza 2009 r. do 2014 r.) również wskazano skarżącego, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag.
Ponadto stroną umów cywilnoprawnych związanych wykonywaniem działalności w zakresie chowu lub hodowli drobiu był wyłącznie skarżący, o czym świadczy np. umowa z 11 września 2012 r. na usuwanie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz umowa z 5 marca 2011 r. na odbiór odpadów kat. 2 - padłych sztuk drobiu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący złożył do akt sprawy umowy użyczenia z 1 czerwca 2010 r., z których wynikało, że skarżący użyczył bezpłatnie P.S. kurniki nr 5 i 6 oraz M.S. kurniki nr 3 i 8. Organ odwoławczy stwierdził, że umowy użyczenia kurników nigdy nie zostały faktycznie zawarte, a próby wykazania ich istnienia mają na celu jedynie uniknięcie sankcji administracyjnych. Z tego też powodu organ odwoławczy odmówił wiarygodności tym dowodom. W ocenie organu, to skarżący był właścicielem instalacji (fermy drobiu - brojlery kurze, system bezklatkowy, ściółkowy) do chowu lub hodowli drobiu o więcej niż 40000 stanowisk dla drobiu. Ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 286 ust. 2 p.o.ś.
Organ wskazał, że opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli drobiu można obliczyć w dwojaki sposób: za substancje wprowadzane do powietrza albo jako tzw. opłatę ryczałtową. W tych sprawach zastosowano jedyną możliwą metodę tzw. opłatę ryczałtową, stosowaną w przypadku braku możliwości ustalenia rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Organ odwoławczy zweryfikował poprawność obliczeń, które zostały przedstawione w tabelach i uznało, że są one prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił także, że za brak pozwolenia zintegrowanego winę ponosi skarżący.
Skarżący wniósł skargi na powyższe decyzje organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd I instancji połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Oddalając skargi Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy orzekające zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który następnie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poddały poprawnej i wnikliwej ocenie w świetle przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę ustalenia skarżącemu opłaty z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza.
Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organu, wskazując, że w świetle zgromadzonych dowodów organ miał podstawy do zakwestionowania złożonych przez skarżącego umów użyczenia z 1 czerwca 2010 r., na podstawie których skarżący użyczył bratu i ojcu w sumie cztery kurniki. W ocenie Sądu I instancji, umowy te nie zostały faktycznie zawarte, a sporządzono je wyłącznie dla potrzeb postępowania, w celu uniknięcia przez skarżącego sankcji administracyjnych.
Zdaniem Sądu I instancji, z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że w latach 2011-2012 skarżący nie posiadał pozwolenia zintegrowanego, a z wnioskiem o jego udzielenie wystąpił dopiero 6 października 2014 r. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał więc ustalenie skarżącemu opłat za korzystanie ze środowiska w podwyższonej wysokości o 500%, przy zastosowaniu jednostkowych stawek opłat za gazy lub pyły wprowadzanych do powietrza z chowu lub hodowli drobiu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy obydwu instancji nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej, zasady zupełności z postępowania dowodowego ani zasady swobodnej oceny dowodów pomimo bezpodstawnego zastosowania metody tzw. opłaty ryczałtowej oraz zakwestionowania wiarygodności i mocy dowodowej umów użyczenia. Skarżący podkreślił, że nie przeprowadzono dowodu z zeznań strony.
Po drugie, art. 15 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ Il instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Po trzecie, art. 199a § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) w związku z art. 151 p.p.s.a. Polegało to na wadliwym uznaniu, że z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynikają jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia stosunku prawnego wynikającego z umów użyczenia kurników. Organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły dowodu z zeznań strony. W konsekwencji doszło do przekroczenia przez Sąd I instancji swoich kompetencji, ponieważ orzekał w sprawie zastrzeżonej dla sądu powszechnego.
Po czwarte, art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym z 12 kwietnia 2018 r.
Po piąte, art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu przedawnienia zobowiązania podatkowego podniesionego w jednej ze skarg.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa przez brak uwzględnienia wskaźników uznawanych w przypadku innych podmiotów prowadzących podobne instalacje chowu drobiu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o "rozpoznanie postanowienia" Sądu I instancji z 18 kwietnia 2018 r. oddalającego wnioski dowodowe zawarte w skardze oraz w pismach z 12 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu "Wytyczne dotyczące praktycznego zastosowania Konkluzji BAT w zakresie intensywnego chowu drobiu i świń opracowane dla Ministerstwa Środowiska Departament Zarządzania Środowiskiem".
Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do przyjęcia, co Sąd I instancji słusznie orzekł, że organy obydwu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, zasadę zupełności z postępowania dowodowego, jak i zasadę swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się w większości do obszernego zacytowania orzeczeń sądów administracyjnych, jednak w oderwaniu od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy. W konsekwencji zarzut ten sprowadza się do trzech kwestii: zastosowania metody tzw. opłaty ryczałtowej, zakwestionowania wiarygodności i mocy dowodowej umów użyczenia oraz braku przeprowadzono dowodu z zeznań strony.
Przede wszystkim, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opłatę za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z tytułu chowu lub hodowli drobiu można obliczyć za substancje wprowadzane do powietrza albo jako tzw. opłatę ryczałtową. W tych sprawach zastosowano opłatę ryczałtową, stosowaną w przypadku braku możliwości ustalenia rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ miał podstawy do zakwestionowania złożonych przez skarżącego umów użyczenia. Należy przy tym podkreślić, że zarówno ocena organu, jak i ocena Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie, nie stanowiła wkroczenia w kompetencje orzecznicze sądów powszechnych, powołanych między innymi do rozstrzygania ważności umów cywilnoprawnych. Ocena ta była bowiem wyłącznie oceną wartości dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wyrażona w tym zakresie była prawidłowa. Organy nie miały obowiązku przeprowadzania dowodu z zeznania skarżącego, który aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu i składał liczne dokumenty. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Używając kwantyfikatora "w szczególności" ustawodawca określił otwarty katalog dowodów. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków lub wysłuchania strony jest konieczne zatem tylko, jeżeli inne dowody okażą się niewystarczające. W tej sprawie organ prawidłowo uznał, że wysłuchanie skarżącego było zbędne, skoro aktywnie uczestniczył w całym postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 15, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 133 § 1 zd. 1 i art. 151 p.p.s.a. Norma z art. 199a § 3 Ordynacji podatkowej w ogóle w tej sprawie nie znajdowała zastosowania, ponieważ postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie przepisów k.p.a.
Po drugie, wojewódzki sąd administracyjny ma możliwość prowadzenia postępowania dowodowego tylko w ograniczonym zakresie określonym przez art. 106 § 3 p.p.s.a. W szczególności sąd nie prowadzi postępowania dowodowego w zastępstwie organu, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne organu. Jednocześnie Sąd I instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny (i prawny) z daty jej wydania. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że załączone do skargi dokumenty, nie mogły zostać uwzględnione jako dowody w tej sprawie, ponieważ nie dotyczyły okresu objętego rozstrzygnięciami organów obu instancji. Stąd też prawidłowe było stanowisko organu, że dowody te nie miały wpływu na wysokość i poprawność ustalenia przez organ przedmiotowych opłat.
Jednocześnie Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania porównania stanów faktycznych z okresu objętego zaskarżonymi decyzjami oraz okresu, w którym dokonano pomiarów, ponieważ wykracza to poza jego kompetencje w zakresie postępowania dowodowego. Tego rodzaju dokumenty powinny zostać złożone w postępowaniu administracyjnym i podlegać ocenie organu. Sąd I instancji nie miał również możliwości porównania wyliczeń dokonywanych w innych sprawach tego rodzaju, ponieważ jest związany granicami skarg wniesionych w tej sprawie, a każda tego rodzaju sprawa wymaga indywidualnej oceny. W konsekwencji nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutu przedawnienia zobowiązania podatkowego podniesionego w skardze na decyzję znak 3. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak odniesienia się do kluczowej w tego rodzaju sprawach kwestii przedawnienia uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie. Stąd koniecznie było uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2017 r., znak 3 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnej w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.