Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Kr 1797/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w M. (zwanej dalej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO, decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r., sygn. [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wielka Wieś (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa drogi klasy GP od km 0 + 735 do ok. 3 + 225 (według kilometraża) od km 327 + 938,90 do ok. 330+428,00 (według kilometraża DK Nr 94) łączącej, poprzez tereny Gminy Wielka Wieś, Węzeł Radzikowskiego z projektowanym Węzłem Modlnica (pomiędzy osiami węzłów), wraz z budową III. Etapu Węzła Radzikowskiego", na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, obecnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"), utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] maja 2011 r., wskazując w uzasadnieniu, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta rażąco narusza przepisy art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami - zwanej dalej "upoś"), art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś, art. 48 ust. 2 upoś, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.
W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r. oraz o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. odpowiada prawu. Wbrew argumentom podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, iż Wójt dopuścił się kwalifikowanego naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji. Orzekające ponownie SKO nie podzieliło również zapatrywania Spółki, iż przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, zostały oczywiście błędnie zastosowane, bądź by miała miejsce oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, a treścią tych przepisów. SKO nie podzieliło również poglądu skarżącej, iż przywołane przepisy zostały zastosowane w sposób kwalifikowanie wadliwy, gdyż treść wydanego rozstrzygnięcia pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie to spełniało wszelkie wymogi wynikające w przepisu art. 56 ust. 2 upoś, gdyż nie narusza zarówno jego dyspozycji, jak i innych przepisów prawa materialnego.
SKO nie podzieliło również stanowiska, iż decyzja wydana została z uchybieniem art. 48 ust. 2 upoś poprzez rzekome nie uwzględnienie treści uzgodnienia Starosty Krakowskiego (zwanego dalej "Starostą") zawartego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], gdyż wszystkie wskazania tam zawarte zostały uwzględnione w treści wydanej decyzji. Zdaniem SKO decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy formalne, a ewentualne niezrealizowanie warunków w zakresie środowiskowym na etapie wydawania pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji nie może skutkować przyjęciem wadliwości kwalifikowanej decyzji Wójta.
W skardze wniesionej do WSA Spółka, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji SKO, powtórzyła zarzuty zgłoszone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności zarzut naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841
- - zwanego dalej "rozporządzeniem") zwłaszcza w zakresie braku stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne w postaci drogi GP jest źródłem uciążliwości dla terenów sąsiednich w zakresie generowanego hałasu. Brak w decyzji Wójta jakichkolwiek warunków zabezpieczenia terenów sąsiednich przed hałasem stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa. Spółka zarzuciła także SKO naruszenie art. 56 ust 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) poprzez przyjęcie, iż przy projektowaniu drogi należy zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony (takich jak ekrany akustyczne, przeciwwibracyjne oraz konstrukcje przeciwwibracyjne), podczas gdy z tych przepisów nie wynika w sposób jednoznaczny, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny się znaleźć zapisy wskazujące na konkretne rozwiązania odnoszące się do ochrony środowiska, które inwestor powinien uwzględnić w projekcie budowlanym. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo, że podstawowa decyzja jest wadliwa ponieważ nie określa w ogóle warunków ochrony przed hałasem, chociaż odpowiednie zapisy znalazły się w ocenie oddziaływania. Skutek tej wady decyzji to brak ostatecznego wiążącego wskazania gdzie mają się znaleźć ekrany akustyczne. W efekcie ekrany powstały tam gdzie ocena oddziaływania ich nie przewidywała, a nie powstały tam gdzie je przewidywała. Ekran powstał np. przed siedzibą skarżącej spółki, choć tam nie miało go być.
Ponadto w dacie wydawania decyzji podstawowej obowiązywał art. 11 upoś, który do stwierdzenia nieważności decyzji nie wymagał rażącego naruszenia lecz jedynie naruszenie prawa. Co więcej, w nawiązaniu do stanowiska SKO, skarżąca Spółka podniosła, że wada decyzji polegająca na braku warunków ochrony przed hałasem nie mogła być usunięta poprzez uzupełnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygając zasadność ww. skargi WSA wskazał, że skarga jest bezzasadna a objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja Wójta została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień oraz po uzyskaniu raportu oddziaływania na środowisko. zgodnie z postanowieniami Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. Zdaniem WSA, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, SKO trafnie skonstatowało, że instytucja nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, przy czym wady te muszą mieć charakter wad ciężkich. W przypadku przesłanki. nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którą powołuje się skarżąca, decyzja musiałaby zostać wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
WSA podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym decyzję bada się w aspekcie istnienia przesłanek ustawowych wymienionych w przepisie art. 156 kpa, stanowiących podstawy stwierdzenia nieważności i - wbrew zarzutom skarżącej Spółki - SKO wnikliwie zbadało decyzję i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, a analizując treść decyzji Wójta, nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, bowiem decyzja Wójta została wydana z zachowaniem przepisów postępowania i odnośnych przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu raportu oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy przewidziane przepisami upoś. Zdaniem WSA Wójt nie pominął dowodu w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a przy orzekaniu uwzględnił konieczność ochrony przed hałasem poprzez zaprojektowanie ekranów akustycznych w rejonach zabudowy mieszkaniowej.
Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik Spółki zaskarżył ww. wyrok WSA w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie WSA do ponownego rozpoznania, oraz - na zasadzie art. 203 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 roku Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") - o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: "1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r. oraz w związku z art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś i regulacjami zawartymi w załączniku, o jakim mowa w § 5 rozporządzenia - określonymi w tym załączniku normami dla poziomu hałasu obowiązującymi dla poszczególnych rodzajów terenów, które pod względem akustycznym powinny zostać sklasyfikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. brak uwzględnienia przez WSA, iż podstawą dokonania przez SKO prawidłowości weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2006 r. powinny być normy wyrażone w art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę wydania weryfikowanego aktu; brak uwzględnienia przez WSA, iż w świetle regulacji prawnych wyrażonych w art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r. decyzja wydana z naruszeniem przepisów prawa, dotyczących ochrony środowiska jest nieważna z mocy samego prawa, co powoduje, iż w przypadku. podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2006 r. SKO nie mogło odmówić stwierdzenia jej nieważności, powołując się na rzekomy brak oczywistości naruszenia prawa oraz rzekomy brak powstania skutków o charakterze ekonomicznym i gospodarczym niemożliwych do pogodzenia z punktu widzenia zasad praworządności oraz powinno stwierdzić nieważność tegoż aktu z uwagi na fakt, iż do jego wydania doszło z obrazą następujących przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska, a więc: aa) art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś w związku z regulacjami zawartymi w załączniku o jakim mowa § 5 rozporządzenia - określonymi w tym załączniku normami obowiązującymi dla poziomu hałasu na poszczególnych rodzajach terenów, które pod względem akustycznym powinny zostać sklasyfikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - wobec braku określenia w podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji Wójta warunków ochrony terenów sąsiednich w zakresie ochrony przed hałasem, pomimo tego, iż podczas określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji powinno dojść do uwzględniania w szczególności warunków ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz pomimo tego, iż w świetle zgromadzonych w aktach sprawy materiałów nie ulega wątpliwości, iż zamierzenie inwestycyjne, dla którego Wójt wydał decyzję (polegające na budowie drogi krajowej klasy GP), miało stanowić źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich w postaci generowanego ponadnormatywnego poziomu hałasu, a tym samym na organie ciążył obowiązek wskazania we wzmiankowanej decyzji warunków realizacji i eksploatacji inwestycji pod kątem ograniczenia uciążliwości związanych z nadmierną emisją hałasu, w odniesieniu do tych obszarów przylegających do terenu inwestycji, w przypadku których w toku sprawy ustalono, iż obowiązujące normy hałasu w środowisku zostaną przekroczone; ab) art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, z których wynika obowiązek określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagań dotyczących ochrony środowiska, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, w tym nakaz uwzględniania przy projektowaniu budowy drogi tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych oraz, w związku z powyższym, nakaz zaplanowania przy projektowaniu drogi zastosowania odpowiednich środków ochrony (takich jak ekrany akustyczne, ekrany przeciwwibracyjne oraz konstrukcje przeciwwibracyjne) - wobec braku zamieszczenia w podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji Wójta wydanej dla zamierzenia, mającego polegać na budowie drogi krajowej klasy GP konkretnych rozwiązań, jakie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (raportu oddziaływania zamierzenia na środowisko) powinny znaleźć się w projekcie budowlanym sporządzonym dla ww. zamierzenia w celu zapewnienia ochrony środowiska przed wibracjami oraz hałasem; b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś i w związku z regulacjami zawartymi w załączniku o jakim mowa § 5 rozporządzenia - określonymi w tym załączniku normami obowiązującymi dla poziomu hałasu na poszczególnych rodzajach terenów, które pod względem akustycznym powinny zostać sklasyfikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez WSA, iż SKO w prawidłowy sposób przyjęło, że do wydania podlegającego weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji Wójta nie doszło z rażącym naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, pomimo tego, że nie sposób podzielić zapatrywania SKO, które stanęło na stanowisku, iż: ba) z art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś i w związku z regulacjami zawartymi w załączniku o jakim mowa § 5 rozporządzenia - określonymi w tym załączniku normami obowiązującymi dla poziomu hałasu na poszczególnych rodzajach terenów, które pod względem akustycznym powinny zostać sklasyfikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wynika w jednoznaczny sposób nakaz określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, przez co brak określenia w decyzji Wójta warunków mających na celu zapewnienie ochrony terenów sąsiadujących z obszarem inwestycji, w przypadku w którym ustalono, iż dopuszczalne poziomy hałasu zostaną przekroczone (konkretnych rozwiązań w zakresie ochrony przed hałasem), nie może zostać uznany za okoliczność świadczącą o wydaniu przedmiotowej decyzji z rażącym naruszenia prawa, gdy tymczasem należy mieć na uwadze, iż ponieważ w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy drogi krajowej klasy GP miało stanowić źródło uciążliwości dla terenów sąsiednich w zakresie generowanego poziomu hałasu, a z przepisów prawa wprost wynika, jakie są dopuszczalne normy poziomu hałasu oraz obowiązek wskazania w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych warunków realizacji i eksploatacji inwestycji pod kątem ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (a zatem także w zakresie ochrony przed hałasem), brak zamieszczenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla zamierzenia w postaci budowy drogi klasy GP jakichkolwiek warunków zabezpieczenia terenów sąsiednich przez hałasem stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa; bb) art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie wynika w sposób jednoznaczny, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej dla zamierzenia mającego polegać na budowie drogi krajowej klasy GP, powinny znaleźć się zapisy wskazujące na konkretne rozwiązania odnoszące się do ochrony środowiska przed wibracjami oraz hałasem, które inwestor powinien uwzględnić w projekcie budowlanym, a przez to brak ww. elementów nie może rzekomo stanowić podstawy do przyjęcia, iż decyzja Wójta zapadła z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem z powołanych przepisów wyraźnie wynika obowiązek określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz nakaz dążenia przy projektowaniu drogi do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych, w tym nakaz zaplanowania przy projektowaniu drogi zastosowanie odpowiednich środków ochrony (takich jak ekrany akustyczne, ekrany przeciwwibracyjne oraz konstrukcje przeciwwibracyjne), co oznacza, iż pominięcie w decyzji Wójta elementów, o jakich mowa powyżej (pomimo tego, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż w obszarze oddziaływania inwestycji zostaną przekroczone normy określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku) zapadła z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku zamieszczenia w podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji elementów o jakich mowa powyżej w pkt. a) i pkt. b) konsekwencją braku zamieszczenia w wydanej przez Wójta decyzji wymogów odnoszących się do ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich przed hałasem i wibracjami oraz wymogów, jakie inwestor powinien był w tym zakresie uwzględnić w projekcie budowlanym stało się całkowicie dowolne (nie poparte przeprowadzoną analizą oraz nieznajdujące podstaw w sporządzonym na zlecenie inwestora raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko), a zlokalizowanie przez inwestora ekranów akustycznych, w tym umiejscowienie ich w taki sposób, który narusza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich a nie przyczynia się w żaden sposób do ochrony środowiska (co oznacza, iż wydanie weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji wywołało skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządności);
2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 151 ppsa oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r. i art. 56 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 upoś poprzez błędne oddalenie skargi o czym świadczy niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez SKO powołanych powyżej przepisów upoś (braku uwzględniania przez SKO tego, iż podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja Wójta nie zawiera wszystkich elementów formalnych o jakich mowa w powołanych przepisach dotyczących ochrony środowiska - a mianowicie określenia warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w zakresie ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu oraz - w ramach wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym - szczegółowych rozwiązań dotyczących budowy ekranów akustycznych), w wyniku czego w zaskarżonym wyroku w sposób błędny i nieuzasadniony przyjęto, iż prawidłowym była odmowa stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji Wójta pomimo tego, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego dotyczących ochrony środowiska, a powyższe, w myśl regulacji wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r. przemawiało za stwierdzeniem przez SKO nieważności weryfikowanego aktu; b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 151 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. i art. 56 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 upoś poprzez błędne oddalenie skargi, o czym świadczy niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez WSA (mimo podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów) naruszenia przez SKO powołanych powyżej przepisów upoś (braku uwzględniania przez SKO tego, iż podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja Wójta nie zawiera wszystkich elementów formalnych, o jakich mowa w powołanych przepisach dotyczących ochrony środowiska - a mianowicie określenia warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w zakresie ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu oraz, w ramach wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym szczegółowych rozwiązań dotyczących budowy ekranów akustycznych), a powyższe świadczy o rażącym naruszeniu przez Wójta wskazanych powyżej przepisów prawa, w wyniku czego w zaskarżonym wyroku w sposób błędny i nieuzasadniony przyjęto, iż prawidłowym była odmowa stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji Wójta pomimo tego, iż decyzja ta została wydana w warunkach, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co przemawiało za stwierdzeniem przez SKO nieważności weryfikowanego aktu;
c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 151 ppsa oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez błędne oddalenie skargi, o czym świadczy niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez SKO wskazanych regulacji kpa, a mianowicie tego, że SKO dokonało ustaleń nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a w szczególności przyjęło, iż w poddawanej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt nie pominął (rzekomo) podstawowego dowodu - raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz rzekomo uwzględnił przy orzekaniu regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, iż w ww. decyzji uwzględnione zostały wszystkie wskazania zawarte w uzgodnieniu Starosty z dnia 29 lipca 2006 r. gdy tymczasem: ca) w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż przedłożony przez inwestora raport oddziaływania inwestycji na środowisko został poddany przez Wójta wszechstronnej ocenie, w szczególności potwierdzenia, iż ww. organ zweryfikował powyższy dokument w zakresie prawidłowości przyjętych w nim ustaleń i rozwiązań odnoszących się do ochrony obszarów sąsiadujących z terenem inwestycji przed hałasem; cb) nawet gdyby w sposób hipotetyczny uznać, iż przedłożony przez inwestora raport oddziaływania inwestycji na środowisko został pozytywnie zweryfikowany przez Wójta, biorąc pod uwagę, iż przedstawione w przedmiotowym raporcie wnioski, w tym konkretne rozwiązania dotyczące budowy ekranów akustycznych - ich długości, usytuowania, parametrów technicznych nie znalazły (z niewiadomych powodów organ tego bowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia) odzwierciedlenia w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO, iż wydanie kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji nie nastąpiło z pominięciem tego dowodu; cc) wydając kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt nie wziął pod uwagę tego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Gminy Wielka Wieś Nr XXXVIII/178/2005 z dnia 11 marca 2005 r. nie zawiera, wymaganej w świetle prawa, klasyfikacji terenów pod kątem dopuszczalnych poziomów hałasu, co powinno skutkować stwierdzeniem braku możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla analizowanego zamierzenia w zakresie dopuszczalnych norm hałasu do czasu wydania przez właściwe organy we właściwym trybie akustycznej klasyfikacji terenów, w obrębie których znajduje się inwestycja; cd) pomimo tego, iż z uzgodnieniu Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, iż charakterystyka przedsięwzięcia (jako wymagany prawnie załącznik do decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych) winna opisywać oraz podawać wszelkie parametry techniczno-technologiczne przedsięwzięcia, mające wpływ na środowisko, a uzgodnienie wydawane w trybie art. 48 ust. 2 upoś wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, załącznik do podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nie zawiera jakichkolwiek parametrów odnoszących się do warunków zapewnienia ochrony przed hałasem - a powyższe oznacza, iż wydając kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt w rażący sposób naruszył przepisy prawa - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co powinno przemawiać za stwierdzeniem nieważności ww. aktu w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym skutkować uznaniem przez WSA, iż odmowa stwierdzenia nieważności ww. aktu przez SKO nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; d) art, 145 § 1 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 151 ppsa oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne oddalenie skargi, o czym świadczy niedostrzeżenie i nieuwzględnienie przez WSA naruszenia przez SKO wskazanych regulacji kpa, a mianowicie tego, że SKO zaniechało przeprowadzenia wszechstronnej analizy poddawanej weryfikacji decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2006 r., na co wskazuje brak ustosunkowania się przez ten organ do wszystkich przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, potwierdzających wydanie podlegającej weryfikacji w trybie nadzorczym decyzji z rażącym naruszeniem prawa, brak wyjaśnienia, dlaczego pomimo niezawarcia w tej decyzji jakichkolwiek warunków i wymagań dotyczących ochrony środowiska przed hałasem, poddanej weryfikacji decyzji nie można uznać za rażąco naruszającej prawo, ograniczenie się do stwierdzania, iż poddana weryfikacji decyzja spełnia (rzekomo) wszelkie wymogi wynikające z art. 56 ust. 2 upoś, pomimo iż w świetle przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska nie można przyjąć aby pominięcie w decyzji środowiskowej, wydawanej dla inwestycji mającej polegać na budowie drogi krajowej jakichkolwiek wymagań i warunków mających na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony przed hałasem pozwalało na takie stwierdzenie; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 151 ppsa oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, art. 11 upoś w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2008 r., art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 56 ust. 2 pkt 2 upoś i w związku regulacjami zawartymi w załączniku, o jakim mowa § 5 rozporządzenia, określonymi w tym załączniku normami obowiązującymi dla poziomu hałasu na poszczególnych rodzajach terenów, które pod względem akustycznym powinny zostać sklasyfikowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 56 ust. 2 pkt 3 upoś w związku z § 177, § 178 ust. 1, § 179 oraz § 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne i nieuzasadnione oddalenie przez WSA skargi skierowanej na decyzję SKO z dnia [...] września 2011 r., utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2011 r., pomimo tego, iż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy aby przyjąć, iż podlegająca weryfikacji w trybie nadzorczym decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska, które dodatkowo uznać należało za rażące, w związku z czym powołaną powyżej decyzję SKO należało uznać za wydaną z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego (brak uwzględnienia ww. okoliczności skutkował natomiast nieuzasadnionym oddaleniem skargi strony skarżącej); f) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 151 ppsa oraz w związku z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez błędne i nieuzasadnione oddalenie przez WSA skargi skierowanej na decyzję SKO z dnia [...] września 2011 r., pomimo tego, iż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy istniały podstawy aby przyjąć, iż SKO wydając ww. decyzję naruszyło powołane powyżej przepisy praw procesowego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne.
Wskazać należy zatem, że NSA w pełni akceptuje argumentację WSA. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bowiem nie kontrola całokształtu postępowania administracyjnego i wszelkich problemów związanych ze sporną inwestycją, a jedynie ocena prawidłowości decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji wójta z dnia [...] lipca 2006 r.
NSA podkreśla, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż WSA zaskarżonym wyrokiem nie dopuścił się zarzucanej mu obrazy przepisów prawa materialnego i postępowania. Oczywiście NSA zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, że problem oceny takich inwestycji jak sporna droga wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nie jest zawsze jednoznaczny, ale należy jednak wskazać, że te wątpliwości powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nawet gdyby okazały się słuszne (chociaż NSA w tym zakresie także zgadza się z argumentami WSA i organów), nie mogło spowodować wzruszanie decyzji Wójta.
Trzeba podkreślić, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej i jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, a zatem w postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo z 2001 r., z. 8, s. 31). Tym samym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ocena zaistnienia albo braku zaistnienia wskazanej konkretnie przesłanki stwierdzenia nieważności. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy administracji trafnie nie uznały, aby decyzja Wójta naruszała prawo w sposób rażący (por.: precyzyjny i wyczerpujący wykład WSA na s. 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) a w konsekwencji wszelkie pozostałe zarzuty strony skarżącej, które dotyczyły de facto nie zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji SKO, a decyzji Wójta nie mogły być skuteczne w kontrolowanym przez WSA postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Tak więc, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, żaden z podniesionych w niej zarzutów naruszenia tak prawa materialnego jak i prawa procesowego przez WSA nie okazał się zasadny.
Kwestionując zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, mając równocześnie na uwadze związanie jej podstawami i wnioskami, NSA dodatkowo wskazuje, że z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\, b\ i c\ ppsa, a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi powoduje jej oddalenie.
Pomimo wskazanej pozytywnej oceny meritum rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji NSA uważa jednak, że uzasadnienie WSA jest lakoniczne. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji miejscami dość pobieżnie uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, co może budzić całkowicie nieuzasadnione poczucie ignorowania pewnych okoliczności faktycznych i prawnych. NSA zatem jeszcze raz podkreśla, że dokonując badania zaskarżonego orzeczenia w pełnym zakresie zgodności z prawem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone orzeczenie SKO było zgodne z prawem, a więc (choć faktycznie WSA nie wyartykułował tego wprost w uzasadnieniu swojego wyroku) SKO nie naruszył także (m. in.) zasady prawdy obiektywnej i przepisów związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego.
Ostatecznie więc, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w sposób lapidarny, ale - z punktu widzenia przepisów prawa - wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.