Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz art. 123 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Wojewoda Warmińsko-Mazurski wymierzył Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 11.500 zł za 23 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej i sieci wodociągowej w miejscowości [...], obręb [...], gmina O. Na skutek wniesionego przez Wójta zażalenia, powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., działającym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23).
W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy O. toczyło się przez 105 dni. Rozpoczęło się 27 maja 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji, a zakończyło się w dniu [...] września 2011 r., tj. w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od okresu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego Wojewoda odliczył sześćdziesięciopięciodniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jak również okres 14 dni – od dnia 30 czerwca 2011 r. do dnia 13 lipca 2011r. – liczonych od dnia 30 czerwca 2011 r., czyli od dnia następnego po dniu, w którym nadane zostały pisma o uzgodnienie projektu decyzji do dnia 13 lipca 2011 r. Koniec sześćdziesięciopięciodniowego terminu przypadł na 16 sierpnia 2011 r. (po odliczeniu trzech dni ustawowo wolnych od pracy). Nadto wskazał, że jego zdaniem w sprawie nie miały miejsca żadne inne zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego.
W ocenie Ministra ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ podniósł, że pismo inwestora z dnia 3 sierpnia 2011 r. dokonujące zmiany przebiegu inwestycji nie stanowiło nowego wniosku. Inwestor skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i jedynie wprowadził zmiany we wniosku z dnia 26 maja 2011 r. Zmianie uległ obszar objęty pierwotnym wnioskiem w ten sposób, że z zakresu inwestycji wyłączono teren trzech działek, a więc inwestor tylko "zawęził" zakres planowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy organ odwoławczy ustalił, że dokonana modyfikacja wniosku nie spowodowała powtórzenia przez Wójta jakichkolwiek czynności procesowych w prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Zmiana wniosku pozostaje więc bez wpływu na początek biegu sześćdziesięciopięciodniowego terminu.
Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył Wójt Gminy O., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego ten akt postanowienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2014 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przestawioną w postanowieniu.
W ocenie Sądu wywiedziona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że podstawę materialnoprawną wydanego postanowienia stanowił przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Następnie wyjaśnił, iż skarżący nie kwestionuje faktu powstania opóźnienia, tj. że postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej toczyło się z przekroczeniem terminu sześćdziesięciu pięciu dni, określonego w art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż łącznie trwało 105 dni od 27 maja 2011 r. do [...] września 2011 r. Twierdził jednak, że nie pozostawał w zwłoce, gdyż pismo inwestora z dnia 3 sierpnia 2011 r. należało potraktować jako nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i w związku z tym termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, tj. od dnia 4 sierpnia 2011 r. Ponadto przekroczenie terminu było, w jego ocenie, usprawiedliwione okolicznościami przewidzianymi w art. 51 ust. 2c tej ustawy, ponieważ siedmiodniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy podlega odliczeniu od sześćdziesięciopięciodniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, jako terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności.
Zdaniem Sądu stanowisko Wójta nie zasługiwało na uwzględnienie, a okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, w istocie jej nie usprawiedliwiają i nie mogą spowodować wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności. Czynności, na które wskazuje skarżący stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań, które występują każdorazowo w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, a więc nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Są one czynnościami wynikającymi z podstawowych obowiązków organów prowadzących każde postępowanie administracyjne, a więc – jak słusznie wskazuje organ odwoławczy – nie są czynnościami nadzwyczajnymi, angażującymi organ w nietypowy sposób, blokujący jego dalsze działania. Wyznaczenie stronom siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest typowym elementem, etapem i skutkiem związanym z gwarancją praw strony w każdym postępowaniu administracyjnym.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego co do tego, że omawiany termin rozpoczął bieg w dniu 4 sierpnia 2011 r., tj. z chwilą dokonania modyfikacji wniosku przez inwestora pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. Gdyby uznać, że każda zmiana wniosku dokonywana w postępowaniu winna być przez organ traktowana jako złożenie przez inwestora nowego wniosku, to takie działanie nie tylko stałoby w sprzeczności z zasadą dyspozycyjności postępowania administracyjnego, ale spowodowałoby niewątpliwy paraliż postępowań, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nadto wskazano, że na skutek tej zmiany Wójt nie dokonał powtórzenia żadnej z czynności. A więc zmiana ta pozostaje bez wpływu na początek biegu przedmiotowego terminu.
Dalej Sąd wyjaśnił, że od okresu 105 dni odliczono okres 65 dni przewidziany na prowadzenie postępowania oraz okres 14 dni, w czasie których Wójt oczekiwał na uzgodnienia decyzji. A więc prawidłowo wymierzono karę za 23 dni opóźnienia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy O., kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
1/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, w tym nieprawidłowej oceny skutku złożenia przez inwestora wniosku z dnia 3 sierpnia 2011 r., powodującej błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2011 r., w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i 77 § k.p.a.;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 51 ust. 2 oraz art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji w całości uchylone;
- - art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu;
2/ prawa materialnego, tj.:
- - art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie, pomimo iż decyzja z dnia [...] września 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie;
- - art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie jest siedmiodniowy termin wyznaczony stronom na podstawie art. 10 k.p.a. (wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji), co skutkuje jego wliczeniem do sześćdziesięciopięciodniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 51 ust. 2 ww. ustawy, podczas gdy termin ten jest objęty dyspozycją przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym nie podlega uwzględnieniu przy obliczaniu sześćdziesięciopięciodniowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c u.p.z.p.;
Mając na uwadze powyższe skarżący Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.
Pismem z dnia 13 września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie
Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Te zaś nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zmierzała do wykazania, że sześćdziesięciopięciodniowy termin do wydania decyzji lokalizacyjnej nie został przekroczony, biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia, po pierwsze: prawidłowej daty wszczęcia przedmiotowego postępowania, a po wtóre: odliczenia okresu przewidzianego w k.p.a., wyznaczonego przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy. A zatem problem sprowadza się do tego, czy ww. okoliczności należą do zdarzeń o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Z dyspozycji art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wynika, iż do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na akceptację. Sąd odwoławczy nie podziela bowiem stanowiska skargi kasacyjnej, że w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny w zakresie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego. Z ustaleń organów wynika, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, a co znajduje potwierdzenie w materiale dowodnym sprawy, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do organu w dniu 26 maja 2011 r. I to ta data wyznacza początek biegu terminu o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Dla określenia początku biegu terminu nie ma znaczenia pismo inwestora z dnia 3 sierpnia 2011 r. zatytułowane "wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego", gdyż pismo to stanowiło modyfikację pierwotnego wniosku z dnia 26 maja 2011 r. Jak ustalono, zmiana dotyczyła jedynie wyłączenia z zakresu inwestycji trzech działek, natomiast pozostałe elementy wniosku pozostały niezmienione, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skargi kasacyjnej, że pismo z dnia 3 sierpnia 2011 r. wszczęło nowe postępowanie, a pierwotny wniosek został przez inwestora wycofany. Analiza akt sprawy nie pozwala bowiem na postawienie takiej konkluzji. Jak już wyżej wskazano modyfikacja pierwotnego wniosku została dokonana tylko w stosunkowo niewielkim zakresie – inwestor wyłączył z zamierzenia trzy działki, a nadto z akt sprawy nie wynika, by Wójt w związku ze złożeniem tego pisma dokonał powtórzenia jakichkolwiek czynności. Postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 26 maja 2011 r. było kontynuowane. Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści samej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r., gdzie wyraźnie wskazano, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło na wniosek inwestora z dnia 26 maja 2011 r., zmieniony w dniu 3 sierpnia 2011 r. (str. 1 decyzji).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniona taka wykładnia art. 51 ust. 2c u.p.z.p., która polegałaby na przyjęciu, że sam fakt, iż doszło do zmiany wniosku powoduje, że nie wlicza się określonych czasookresów do terminu załatwienia sprawy. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy zmiana wniosku spowodowała konieczność podjęcia dodatkowych czynności, których organ nie musiałby podejmować, gdyby nie zmiana wniosku. A w niniejszej sprawie tego typu czynności nie stwierdzono.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także twierdzenia skargi kasacyjnej, iż od ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji należy odliczyć termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy, stosownie do normy art. 10 k.p.a. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.
Nadto Sąd odwoławczy podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1366/17 (dostępny LEX nr 2461330), iż nie można uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji.
W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (porównaj także: wyrok NSA z dnia 14.12.2017 r. sygn. akt II OSK 1239/17). A zatem także i zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie został uznany za trafny.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do legalności rozstrzygnięcia organu administracji. A zatem zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p., jak i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń organów administracji, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, iż decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
Reasumując stwierdzić trzeba, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego skarga kasacyjna została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponadto na mocy art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. sprostowano wyrok Sądu pierwszej instancji poprzez prawidłowe oznaczenie skarżącego, którym w tej sprawie był Wójt Gminy O. Nie ulega bowiem wątpliwości, że oznaczenie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2016 r. jako skarżącego Gminy O. to była oczywista omyłka, skoro podmiotem ukaranym przedmiotową karą pieniężną był Wójt Gminy O. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.