Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1418/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 8 września 2021 r., nr WINB-WOP.7721.88.2021.PJ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 12 lipca 2021 r., nr PINB.451.23.2020.EF, którą drugi z wymienionych tu organów uchylił własną decyzję z dnia 14 maja 2019 r. (o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych) i zarazem orzekł co do istoty nakazując inwestorowi (właścicielowi budynku usług oświaty przy ul. [...] w Toruniu, działka nr [...]) zamurować otwór okienny o wymiarach 147 cm x 100 cm, wykonany na I piętrze w wyżej wymienionym obiekcie w ścianie zwróconej w kierunku działka nr [...] w obrębie [...], za pomocą materiału budowlanego nieprzepuszczającego światła o odporności ogniowej El 30 – w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Powyższe decyzje wydane zostały w trybie wznowienia postępowania i dotyczyły sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 maja 2019 r., nr PINB.451.12.201.EF, którą Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w Toruniu i objętych dokumentacją zatytułowaną "Inwentaryzacja ogólnobudowlana oraz ocena techniczna", opracowaną w kwietniu 2019 r., do stanu zgodnego z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez dowolną ocenę dowodów i przejęcie ustaleń z innej sprawy administracyjnej i jednocześnie pominięcie mocy dowodowej dokumentów w niej zgromadzonych, w szczególności protokołu kontroli Powiatowego Inspektora z dnia 22 maja 2019 r. stwierdzającego przywrócenie przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania budynku przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania i tym samym prawidłowość złożenia tego wniosku;
- 2. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany prowadzić postępowanie, pomimo dokonania zmian budowlanych zgodnie z wymogami i spełnienia przez właściciela nieruchomości nałożonych obowiązków;
- 3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady zaufania obywatela do państwa z art. 8 §1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- 4. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady adekwatności i proporcjonalności wynikającej z art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, względnie rozpoznanie skargi J. M. przez jej oddalenie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały nie tylko stosunkowo wąsko zakreślone, ale też są częściowo nieadekwatne do materii prawnej sprawy. Z tych też przyczyn zakres merytorycznego badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał być ograniczony.
Tytułem wstępu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepisy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które w skardze kasacyjnej przedstawiono jako element zarzutów, nie zostały naruszone. Są to przepisy, które określają podstawy skargi kasacyjnej i nie są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny.
Druga uwaga dotyczy staranności przygotowania skargi kasacyjnej. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Żaden akt przywołany w skardze kasacyjnej nie został należycie wskazany z powołaniem publikatora urzędowego.
Autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie zwłaszcza najistotniejszych wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów określa je jedynie jako "Prawo budowlane". Nie precyzuje przy tym ani daty ani publikatora ustawy w sposób pozwalający na zorientowanie się, jakiego brzmienia ustawy zarzuty dotyczą. Jest to istotne, zwłaszcza, że sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego, w którym postępowanie zakończone decyzją z 2019 r. zostało skutecznie wznowione i ponownie wydawano w jego ramach decyzje w 2021 r. Co więcej, autor skargi kasacyjnej przytacza przepisy bez uściślenia podjednostek redakcyjnych, a do tego takie, które nie są adekwatne do przedmiotu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – podjął się mimo to przynajmniej wstępnej analizy przedstawionych zarzutów w kontekście całokształtu skargi kasacyjnej, przyjmując, że dotyczą one ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), a więc stosownie do brzmienia wymienionej ustawy przyjętego za podstawę kontroli przez Sąd pierwszej instancji.
Badana sprawa jest stosunkowo skomplikowana faktograficznie, jednak z uwagi granice podstaw skargi kasacyjnej nie ma powodów, aby prezentować w tym miejscu wszystkie wynikłe w toku postępowania zawiłości i zagadnienia.
Postępowanie administracyjne objęte kontrolą dotyczy zgodności z prawem robót przy budynku przy ul. [...] w Toruniu. Jest to budynek wybudowany legalnie jako usługowy, którego w 2013 r. zaczęto użytkować jako placówkę oświatową.
Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy decyzje wydano w trybie wznowienia postępowania, z tym że miały one charakter decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty. Powiatowy Inspektor uznał istnienie przesłanek wznowieniowych (wnioskodawcą był wnioskodawca J. M.), wznowił postępowanie i przeszedł do etapu ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. W finalnym rozrachunku sprawa dotyczy właśnie merytorycznej strony rozstrzygnięcia, w tym zasadności oraz zakresu nałożonych na skarżącą obowiązków.
Gdy chodzi natomiast o meritum aktualnej sprawy, to Powiatowy Inspektor po wznowieniu postępowania ustalił, że w spornym budynku w 2012 r. i 2018 r. zrealizowano dodatkową klatkę schodową i dodatkowy otwór okienny na I piętrze na elewacji od strony północnej. Wreszcie zrealizowano dodatkowe pomieszczenia poprzez posadowienie ścian działowych.
Decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek zamurowania okna – jako tego elementu budynku, który nie spełniał wymogów technicznych (z uwagi na zbliżenie do granicy działki). Decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor.
Wojewódzki Są Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje obu instancji. Zwrócił uwagę, że po pierwsze w sprawie toczyło się postępowanie nieważnościowe dotyczące pierwotnej decyzji objętej wznowieniem – decyzji z dnia 14 maja 2019 r. Postępowanie to powinno mieć zdaniem Sądu pierwszej instancji pierwszeństwo. Drugą kwestią, jaką zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, było to, że inwestor zrealizował roboty, które nie są niejako "samodzielne". Zdaniem Sądu wpisują się w działania zmierzające generalnie do zmiany sposobu użytkowania budynku z usługowego na oświatowy. Nie jest to więc obojętne z punktu widzenia procedur budowlanych, bowiem wiadomo też, że równolegle prowadzono postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy kształtują się w sposób opisany w art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b., dotyczą realizacji robót budowlanych w pewnym kontekście – służą zmianie sposobu użytkowania budynku. Skoro tak, to tryb z art. 50-51 P.b. powinien być nakierowany na ocenę zmiany sposób użytkowania budynku łączącego się z robotami budowlanymi – jako całości wymagającej pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.).
[...] sp. z o.o. zakwestionowała powyższy wyrok obecnie rozpoznawaną skargą kasacyjną, jednak przedstawione w niej zarzuty nie trafiają w sedno sprawy. Zasadniczy zarzut spółki dotyczy naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.a. Skarżąca nie precyzuje, który paragraf art. 233 K.p.c. ma na myśli. Nawet jeśli przyjąć, że chodzi o art. 233 § 1 K.p.c., to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie został naruszony. Motywy wyroku nie dotyczą przecież poszczególnych dowodów z innej sprawy (skarżąca chciałaby, aby sięgnąć do protokołu kontroli, który rzekomo wskazuje, że zaprzestała niegdyś użytkowania budynku jako placówki oświatowej, a następnie legalnie zgłosiła taką zmianę), ale orzeczenie dopiero nakierowuje organy na wątki, których nie zbadano. Innymi słowy, ewentualne dowody, które w ocenie CS 67 sp. z o.o. są ważne, mogą być i powinny zresztą, przeprowadzone przez organ.
Kolejny zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 P.b., jest bezzasadny, gdyż na jego podstawie nie wydano decyzji. Skądinąd jest to przepis zawierający kilka podjednostek redakcyjnych, a w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, której z nich zarzut dotyczy.
Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 71a P.b., w tym także w związku z art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Skarżąca nie precyzuje jednostki redakcyjnej tego pierwszego przepisu, która została naruszona, a Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie może w tym zakresie czynić dowolnych domniemań. Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło odniesień do tej regulacji. Naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a. [...] sp. z o.o. motywuje tym, że jest narażona na koniczność "przechodzenia" tej samej procedury dwukrotnie z tym samym skutkiem, co jest naruszeniem zasady wskazanej w przepisie art. 8 § 1 K.p.a. Organy mają bowiem obowiązek działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca przedstawiając takie twierdzenie zdaje się nie dostrzegać, że wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązków nie wyklucza, że decyzja taka może być uznana za wadliwą w toku postępowania administracyjnego czy sądowego, jeżeli zostały one skutecznie wszczęte.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), a na zasądzone na rzecz J. M. koszty złożyła się kwota wynagrodzenia pełnomocnika ustalona stosownie do wskazanych przepisów.