Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 798/07, w sprawie ze skargi G. J.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie – uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu na wniosek G. J.-S. postępowania stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] grudnia 1994 r., udzielającej G. i W. P. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w P. W uzasadnieniu organ podał, iż budynek gospodarczy zrealizowany przez W. P. jako północną ścianę szczytową wykorzystuje na odcinku 5,40 m ścianę pozostałości budynku gospodarczego, usytuowanego na działce należącej obecnie do G. J.-S., co stwierdzono w czasie przeprowadzania wizji. Zatem w budynku, którego dotyczy weryfikowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, brak jest części własnej ściany, a brakującą część ściany stanowi ściana budynku sąsiedniego. Wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego organ wziął pod uwagę inwentaryzację techniczną dostarczoną przez inwestora. Z inwentaryzacji stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. wynika, że budynek gospodarczy posiada własną ścianę na całej długości od strony północnej, na pewnym odcinku przylegającą do ściany budynku na działce sąsiedniej. Niezgodność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze stanem faktycznym oznacza, iż organ ją wydający z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 i 77 k.p.a., nie przeprowadził wszechstronnego postępowania wyjaśniającego co w konsekwencji spowodowało przyjęcie do użytkowania budynku posiadającego istotne odstępstwa w stosunku do przedłożonej inwentaryzacji technicznej.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania W. P. od powyższej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku. Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy, znajduje się kopia ekspertyzy technicznej z 2005 r., z której wynika, że budynek W. P. stanowi zagrożenie dla użytkowników działki sąsiedniej nr [...], gdyż wykonany został niezgodnie z warunkami technicznymi, jednakże ekspertyza ta dotyczy aktualnego stanu technicznego budynku na działce nr [...], a nie budynku, którego dotyczy kontrolowana decyzja. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada ją pod kątem kwalifikowanej wadliwości biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania, dlatego też, opracowana w 2005 r. ekspertyza nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę G. J.-S. na powyższą decyzję i uchylił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym, którego celem, w przeciwieństwie do postępowania głównego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz wyłącznie weryfikacja decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości. Sąd przyjął, iż w niniejszym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność kontrolowanego pozwolenia na użytkowanie, uznał, że wydana została ona niezgodnie z prawem. Sąd wskazał, że uzasadniając swoje stanowisko organ jednak w żaden sposób nie wykazał, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodna z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich naruszenie lub wadliwą wykładnię. Zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie odniósł się do ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji ale, w ocenie Sądu, błędnie przyjął, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r., o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego oparł się na ekspertyzie technicznej z 2005 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, który jest formą legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi Prawa budowlanego. Jest zatem konieczne przed wydaniem tego rodzaju decyzji, sprawdzenie przez organ orzekający czy obiekt ten spełnia wymogi, od których uzależnione jest wydanie decyzji na podst. art. 42 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził zatem, że obowiązkiem organu odwoławczego było wykazanie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] grudnia 1994 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, który nie posiada jednej ściany konstrukcyjnej nie jest wadliwa. Zdaniem Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania, koncentrując się na wykazaniu, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, do nakazania jego rozbiórki, co nie było przedmiotem rozstrzygania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył W. P., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136, 7 i 77 k.p.a., przez uznanie, iż GINB jako organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie przed wydaniem decyzji, a nie ograniczyć się do oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez niewłaściwą ocenę, że GINB jako organ II instancji nie wykazał w swojej decyzji podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i odmowy stwierdzenia nieważności. Wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisu art. 42 ustawy z dnia 29 grudnia 1974 r. – Prawo budowlane przez wskazanie dokonania błędnej wykładni i uznanie, iż decyzja organu II instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wadliwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezzasadnie przyjął, iż GINB w niniejszej sprawie bez wyjaśnienia sprawy i podania na czym polegają uchybienia wydał zaskarżoną decyzję. Wbrew ustaleniom WSA z decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, iż podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez stwierdzenie, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Pułtusku z dnia [...] grudnia 1994 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w cyt art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną WSA niewłaściwie przyjął, iż organ I instancji nie oparł się na wizji lokalnej przeprowadzonej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś takie ustalenie wynika wprost z uzasadnienia decyzji Mazowieckiego WINB. Wyniki tej wizji przedstawiały stan faktyczny przeszło po 10 latach od uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a nie w chwili sporządzenia pierwotnej inwentaryzacji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ I instancji oparł się zatem na nieprawidłowych ustaleniach, w szczególności jak wynika z zebranego materiału sporna ściana budynku znajdowała się na gruncie W. P. a przez to była jego własnością. Z tych względów Kierownik Urzędu Rejonowego w Pułtusku miał podstawy ku temu by wydać, zgodnie z art. 42 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego, pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej wskazuje się ponadto na to, że wobec tego, iż Mazowiecki WINB nie wykazał na czym polegało naruszenie przepisu art. 42 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oparł się na stanie faktycznym wynikającym z wizji lokalnej wykonanej w trakcie postępowania nieważnościowego GINB miał wszelkie podstawy ku temu by uchylić decyzję organu I instancji i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wbrew ustaleniom WSA mógł wydać w niniejszej sprawie bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania decyzję w oparciu o zarzuty przedłożone przez skarżącego w zażaleniu z dnia 14 lutego 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania według przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
Skarga kasacyjna od wyroku Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję wniesiona przez W. P. oparta została na obu podstawach art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.
Oceniając podniesione zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136, 7 i 77 k.p.a. przez uznanie, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie a nie ograniczyć się do oceny zebranego materiału dowodowego.
Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie wynika z jego uzasadnienia wyroku, a zatem zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku kwestionowanego. Sąd ten wyraźnie zaznacza, że kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, którego celem nie jest merytoryczne orzekanie w sprawie, lecz weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanej wadliwości. Słuszność tej uwagi potwierdza odrębność postępowania wynikająca z treści art. 156 § 1 k.p.a. zawierającego enumeratywnie wymienione przesłanki nieważnościowe, które wyłącznie mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał zaistnienie przesłanki nieważnościowej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu gospodarczego inwestorom P. Uznał, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem budynek posiadał istotną wadę w postaci braku własnej ściany i dobudowania go do ściany budynku sąsiedniego usytuowanej w granicy nieruchomości. Organ odwoławczy uchylając decyzję nieważnościową Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nie dokonał żadnej jej oceny prawnej i nie uzasadnił swego odrębnego stanowiska, dlaczego uważa, że ta decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.
To stwierdzenie Sądu I instancji znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku. Lektura tegoż uzasadnienia wyłącza przyjęcie, iż Sąd widział konieczność przeprowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji. Uwaga Sądu sprowadza się do słusznej oceny, iż organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, że kontrolowana w aspekcie przesłanek nieważnościowych przez niego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wadliwa, mimo uwzględnienia stanu technicznego budynku na datę 1994 r., kiedy to wydawano decyzję przedmiotową o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle stanowiska powyższego nie można uznać zasadności zarzutu, że Sąd pierwszej instancji widział potrzebę przeprowadzenia postępowania, choć z treści wynika, iż stwierdzenie to dotyczy braku oceny nieważnościowej kontrolowanej decyzji – w świetle faktu, że organ odwoławczy przeprowadził rozważania na temat przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które w sprawie przedmiotowej nie miały żadnego zastosowania. Przedmiotem sprawy nie była bowiem kwestia rozbiórkowa obiektu, natomiast ocenie prawnej podlegała decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pod względem jej wad kwalifikowanych.
Oznacza to, że organ odwoławczy, który także w postępowaniu nadzwyczajnym jest organem kontrolnym ale i merytorycznym czyli rozpoznającym sprawę po raz drugi po jej rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji miał obowiązek dokonania własnej analizy kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mając odrębne stanowisko zaś winien uzasadnić dlaczego uważa, że budynek gospodarczy wykonany bez własnej ściany w granicy, bez ściany oddzielenia pożarowego, dobudowany do ściany budynku sąsiedniego, może być zakwalifikowany do użytkowania bez zastrzeżeń – czego wyrazem było wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Faktu, że wada ww. istniała od początku wybudowania obiektu czyli od 1994 r. – czyli w dacie wydawania pozwolenia użytkowania nie neguje skarżący P. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. polegającego na błędnym uznaniu, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez organ odwoławczy narusza ten przepis Prawa budowlanego. Jest to wniosek chybiony, bowiem oceny takiej nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie podkreślił, iż materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił przepis art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, będący formą legalizacji obiektu budowlanego jeżeli spełnia on wszystkie wymogi Prawa budowlanego. Oznacza to wg Sądu pierwszej instancji konieczność sprawdzenia przed wydaniem decyzji na tej podstawie, czy rzeczywiście obiekt budowlany wszystkie warunki Prawa budowlanego spełnia.
W tym miejscu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uszczegółowić powyższe wywody na płaszczyźnie Prawa budowlanego z 1974 r., że "pozwolenie na użytkowanie ustala czy wzniesiony obiekt spełnia wymagania jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane" w świetle przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza w świetle wymagań art. 5, 6, art. 13–17.
Artykuł 5 ust. 1 stanowi zaś, że obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane zgodnie z wymogami współczesnej wiedzy w sposób zapewniający:
- bezpieczeństwo ludzi i mienia,
- ochronę środowiska,
- warunki zdrowotne,
- właściwy układ funkcjonalny,
- odpowiednie warunki użytkowe, zwłaszcza potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Organ odwoławczy jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji miał obowiązek ocenić, czy stwierdzony stan wykonania spornego obiektu z istniejącymi wadami od początku jego realizacji pozwalał na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – a ponadto czy w takich warunkach wydana decyzja istotnie nie jest obciążona kwalifikowaną wadą nieważności. Ponieważ w tym przedmiocie organ odwoławczy nie zajął stanowiska cennego – Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję. Stanowiska tego nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, którą z powodu braku uzasadnionych podstaw należało oddalić.
Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.