Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 517/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), dalej "P.o.ś.", wymierzył [...] Sp. z o.o., określanemu dalej jako "Spółka", administracyjną karę pieniężną w wysokości 451 363 zł za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do wód z oczyszczalni "[...] " w L., z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów:
- 1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.;
- 2) art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt. 2, art. 305a ust. 1 P.o.ś., § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. poz. 137 nr 984 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2006 r."
- 3) art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i ust. 4 P.o.ś. oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 sierpnia 2014 r. i wymierzył w/w [...] Sp. z o. o., administracyjną karę pieniężną w wysokości 330 124 zł. za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do wód z oczyszczalni "[...] " w L., z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że bezsporny w sprawie jest fakt, że Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód potoku Goławieckiego poprzez rów "D" oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni "[...] " w L., których jakość, z uwagi na wielkość oczyszczalni o RLM od 15000 do 49999, ma być monitorowana poprzez wykonywanie w ciągu każdego roku 12 pomiarów. Jak wynika z akt sprawy ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 8 września 2012 r.
Organ odwoławczy przypomniał, że Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, dokonując oceny spełniania warunków pozwolenia w niniejszej sprawie, przyjął dzień [...] sierpnia jako początek okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, od którego należy liczyć okresy oceny. Spółka w odwołaniu zakwestionowała taki sposób ustalenia okresów oceny wyjaśniając, że pozwolenie - wodnoprawne na podstawie którego dokonano oceny spełniania jego warunków stało się ostateczne w dniu [...] września 2012 r., zaś do tego czasu obowiązywało jeszcze pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...], które zostało wygaszone dopiero ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w zakresie zarzutu, co do przyjęcia okresu oceny od daty ostateczności pozwolenia, należy podzielić stanowisko Spółki. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu - art. 130 § 1 K.p.a. W związku z tym, do dnia 8 września 2012 r. nie można było żądać od Spółki wyników pomiarów na potrzeby oceny spełniania warunków pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Zatem, pierwszym rokiem obowiązywania pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest okres od 8 września 2012 r. do 7 września 2013 r. W tym okresie, na dwanaście wymaganych pomiarów Spółka wykonała 11 pomiarów jakości odprowadzonych ścieków w próbkach pobranych w dniach: 23/24 października 2012 r., 19/20 listopada 2012 r., 13/14 grudnia 2012 r., 30/31 stycznia 2013 r., 21/22 lutego 2013 r., 21/22 marca 2013 r., 16/17 kwietnia 2013 r., 28/29 maja 2013 r., 26/27 czerwca 2013, 23/24 lipca 2013 r., 15/16 sierpnia 2013 r.
Zdaniem GIOŚ niewykonanie jednego pomiaru w ocenianym w tej sprawie okresie powoduje, że dla brakującego pomiaru należy zastosować art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś.
Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 5 sierpnia 2014 r. w całości, z jednoczesnym przekazaniem sprawy Śląskiemu Wojewódzkiego Inspektorowi Ochrony Środowiska do ponownego rozpoznania; alternatywnie w razie braku podstaw do uchylenia decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że decyzja Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. weszła do obrotu prawnego w momencie jej uostatecznienia. Słusznie zatem, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu - art. 130 § 1 K.p.a. W związku z tym, do dnia 8 września 2012 r. nie można było żądać od Spółki wyników pomiarów na potrzeby oceny spełniania warunków pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Tym samym, GIOŚ zasadnie przyjął, że pierwszym rokiem obowiązywania pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest okres od 8 września 2012 r. do 7 września 2013 r. W tym okresie zaś, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, na 12 wymaganych pomiarów Spółka wykonała 11 pomiarów jakości odprowadzonych ścieków w próbkach pobranych w tym pierwszy w dniach: 23/24 października 2012 r. a ostatni 15/16 sierpnia 2013 r. Wprawdzie wszystkie wykonane przez nią pomiary odpowiadały prawu tj. zmierzone wartości nie przekraczały dopuszczalnych norm, jednak jak słusznie przyjął organ niewykonanie jednego pomiaru w ocenianym w tej sprawie okresie powoduje, że dla brakującego pomiaru należy zastosować art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś.
Sąd, podobnie jak organ odwoławczy nie podzielił interpretacji skarżącej Spółki, dotyczącej treści art. 305a ust. 1 pkt 2 lit a P.o.ś., że tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów upoważnia organ do zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło:
- I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], wydanej z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej, to jest przede wszystkim z uchybieniem:
- - art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] wraz z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, poprzez wymierzenie [...] Sp. z o.o., ul. [...] iny, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 330.124,00 zł (słownie: trzysta trzydzieści tysięcy sto dwadzieścia cztery złote 00/100) za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do wód z oczyszczalni "[...] " w L., z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w sytuacji, gdy materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na wydanie decyzji reformatoryjnej, a postępowanie dowodowe winno zostać przez organ pierwszej instancji uzupełnione;
- - art. 130 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że adresat decyzji administracyjnej nie jest uprawniony do jej dobrowolnego wykonania, przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności, a co za tym idzie uznanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że skarżąca nie była uprawniona - w okresie po otrzymaniu przez nią decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., a przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności, do dobrowolnego wykonania obowiązków z niej wynikających, w sytuacji, gdy udzielone pozwolenie wodnoprawne odpowiadało w swej treści żądaniom skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego, co doprowadziło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż pomiar dokonany na podstawie próbek pobranych w dniach 02-03 września 2012 r. wykonany został celem uczynienia zadość obowiązkom pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę B. w dniu [...] lutego 2005 r., znak: [...], w sytuacji gdy wskazany pomiar w rzeczywistości wykonany został celem realizacji postanowień decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], a co za tym idzie bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Skarżąca - w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. - przeprowadziła 11, a nie 12 pomiarów jakości odprowadzonych ścieków i na tej podstawie oddalenia skargi administracyjnej;
- - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska sprawy administracyjnej dotyczącej wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej w sposób arbitralny, nie znajdujący odzwierciedlenia w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania administracyjnego, które to ustalenia ponadto nie odpowiadały rzeczywistym okolicznościom faktycznym zaistniałym w sprawie, a to jest:
- a) arbitralne, nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, jak również sprzeczne z argumentacją poczynioną w treści uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i zasadami logicznego rozumowania, ustalenie dwóch wzajemnie się wykluczających okresów w jakim oczyszczalnia ścieków znajdowała się w fazie rozruchu (na str. 6 uzasadnienia organ stwierdza, że "oczyszczalnia nie była w fazie rozruchu co najmniej od maja 2013 r.", po to by chwilę potem fakt pozostawania oczyszczalni w fazie rozruchu uwzględnić wyłącznie w stosunku do próbek pobranych od "od 8 września 2012 r. do 7 marca 2012 r." /powinno być 2013 r./, w sytuacji gdy:
po pierwsze - okres w jakim oczyszczalnia ścieków znajdowała się w rozruchu nie został w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalony przez organ administracji publicznej, który w uzasadnieniu decyzji poprzestał na stwierdzeniu zgodnie z którym "oczyszczania nie była w fazie rozruchu co najmniej już od maja 2013 r.", nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania mającego za przedmiot szczegółowe dookreślenie tej okoliczności - przykładowo poprzez odebranie zeznań w charakterze świadka od osób zatwierdzających sprawozdanie z rozruchu oczyszczalni, jak również osób uczestniczących w czynnościach towarzyszących rozruchowi oczyszczalni - wymienionych w treści "protokołu zakończenia rozruchu oczyszczalni ścieków [...] w L." z dnia 26 kwietnia 2013 r. na okoliczność ustalenia rzeczywistej daty zakończenia rozruchu oczyszczalni;
po drugie - niezależnie od powyższego, przyjmując ustalenie poczynione przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z którym "oczyszczalnia nie była w fazie rozruchu co najmniej już od maja 2013 r.", dla skarżącej niezrozumiałym pozostaje przyjęcie na potrzeby ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, wskaźnika obniżonego o 30% (podstawa prawna: objaśnienie nr 3) pod tabelą II załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego /Dz. U. z 2006 r., Nr 137, poz. 984 - dalej jako,,rozporządzenie z 2006 r."/ w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 stycznia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 27, poz. 169) wyłącznie do pomiarów przeprowadzony w okresie od 08 września 2012 r. do 07 marca 2013 r. (pięć pomiarów przeprowadzonych na podstawie poborów dokonanych w dniach: 23-24.10.2012 r.; 19-20.11.2012 r.; 13-14.12.2012 r.; 30-31.01.2013 r.; 21-22.02.2013 r. zwane w uzasadnieniu decyzji "I serią pomiarów"), w sytuacji gdy obniżony o 30% wskaźnik winien zostać ponadto zastosowany również co najmniej do pomiarów przeprowadzonych na podstawie próbek pobranych w dniach 21-22.03.2013 r. i 16-17.04.2013 r., to jest poborów dokonanych przed datą, która - w świetle uzasadnienia decyzji oraz materiału dowodowego zebranego w toku postępowania - winna być przyjęta jako data zakończenia rozruchu oczyszczalni ścieków [...] (początek maja 2013 r.); a na tej podstawie ustalenie przez organ administracji publicznej kary administracyjnej w błędnej (zawyżonej) wysokości;
- b) błędne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie błędne ustalenie, że w okresie od 08 września 2012 r. do 07 września 2013 r., tj. w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Powiatu B. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: ŚR.6341.20.2012, "na dwanaście wymaganych pomiarów spółka wykonała 11 pomiarów jakości odprowadzonych ścieków", skoro w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wątpliwości nie może ulegać fakt, iż we wskazanym okresie skarżąca wykonała wszystkie dwanaście wymaganych pomiarów jakości ścieków, wśród których organ odwoławczy pominął pomiar przeprowadzony przez akredytowane laboratorium na podstawie próbek pobranych w dniach 02-03 września 2012 r. (str. 3 uzasadnienia). Mając na uwadze datę, w jakim próbki zostały pobrane (02-03 września 2012 r.) oraz datę w jakiej wyniki pomiarów dokonanych na ich podstawie (17 września 2012 r.), za wysoce prawdopodobną i wymagającą ustalenia w sprawie należało przyjąć okoliczność, iż pomiar dokonany na podstawie próbek pobranych w dniach 02-03 września 2012 r. dokonany został w dniu mieszczącym się w przedziale czasowym od dnia 08 września 2012 r. do dnia 07 września 2013 r. Na powyższe ustalenia bez wpływu pozostaje okoliczność, że pomiar opisany w sprawozdaniu z dnia 17 września 2012 r. przeprowadzony został na podstawie próbek pobranych w dniu 02-03 września 2012 r., to jest w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę B. w dniu 18 lutego 2005 r., znak: [...], które to próbki pobrane zostały celem przeprowadzenia pomiarów stanowiących realizację obowiązków nałożonych na skarżącą, na mocy postanowień decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Słusznie bowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważa, że "przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu - art. 130 § 1 K.p.a. W związku z tym, do dnia 8 września 2012 r. nie można było żądać od Spółki wyników pomiarów na potrzeby oceny spełnienia warunków pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2012 r.", jednakże pomija on okoliczność, iż przepis ten skierowany jest wyłącznie do organów administracji publicznych, a co za tym idzie nie pozbawia adresata decyzji możliwości jej dobrowolnego wykonania przed uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W realiach niniejszej sprawy, wbrew ustaleniom poczynionym przez organ II instancji, PGK Partner, poprzez pobranie w dnia 02-03 września 2012 r. próbek ścieków odprowadzanych z oczyszczalni [...], w sposób dobrowolny (z uwagi na nieostateczność pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2012 r.) wykonała ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia pierwszego z dwunastu pomiarów jakości pobranych próbek odprowadzanych ścieków. Organ administracji błędnie, więc ustalił, iż pomiar jakości ścieków odprowadzanych od oczyszczalni [...], który opisany został w sprawozdaniu z dnia 17 września 2012 r. przeprowadzony został celem wykonania obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r., a nie 2012 r., a błąd ten związany był z zaniechaniem przez organy obu instancji precyzyjnego ustalenia konkretnej daty dziennej wykonania pomiaru bazującego na próbkach pobranych w dniach 02-03 września 2012 r., które to naruszenia - wobec ich niedostrzeżenia przez WSA w toku kontroli sądowoadministracyjnej - doprowadziły do utrzymania w mocy decyzji wadliwej, wydanej z pominięciem okoliczności świadczących o wykonaniu przez skarżącą w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. wszystkich wymaganych pomiarów jakości odprowadzanych ścieków.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 76 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej jako "P.o.ś.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż - w związku z rozbudową i modernizacją oczyszczalni ścieków "[...] " w L. oraz zmianą warunków wprowadzania ścieków do urządzenia wodnego /rowu "D"/ - skarżąca, z 30 dniowym wyprzedzeniem, obowiązana była dokonać zgłoszenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zakończenia rozruchu instalacji i w konsekwencji uznanie skarżącej za adresata obowiązku zastrzeżonego dla czynności polegającej na dokonaniu rozruchu nowo zbudowanych lub przebudowanych obiektów budowlanych, zespołów obiektów lub instalacji realizowanych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. - dalej jako "u.u.iś."), w sytuacji, gdy rozbudowa i modernizacji oczyszczalni ścieków "[...] " w L. nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.ś.
- - § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2177 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie z 2005 r."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż hipoteza przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., odnosząca się do "próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym" obejmuje swym zakresem również próbki, które nie zostały pobrane z racji nieprzeprowadzenia pomiarów, o których mowa w treści pozwolenia wodnoprawnego; alternatywnie - w przypadku uznania zarzutu naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia za nieuzasadniony - zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam naruszenie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 4 rozporządzenia z 2006 r. oraz w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji nieprzeprowadzenia przez adresata pozwolenia wodnoprawnego jednego pomiaru jakości oczyszczonych ścieków, winno przyjmować się przekroczenie norm określających dopuszczalny poziom substancji szkodliwych na poziomie 80% w stosunku do każdego z pomiarów przeprowadzonych w danym roku kalendarzowym, a przez to niezgodnie ze stanem faktycznym i zebranym w aktach materiałem dowodowym objęcie okresów, w których nie występowało przekroczenie, jako okresów, w którym występowało przekroczenie określone w art. 305a ust 1 pkt 2 lit a P.o.ś., co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego przekonania, że użyte w dyspozycji art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. pojęcie "wymaganych pomiarów" obejmuje nie tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale także sytuację, w której nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu, co w ustalonym stanie faktycznymi nie miało miejsca - i na tej podstawie utrzymanie decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] w całości i poprzedzającej jej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w całości, z jednoczesnym przekazaniem sprawy Śląskiemu Wojewódzkiego Inspektorowi Ochrony Środowiska do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 130 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2012 r. przeprowadziła 11, a nie 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków.
Od razu jednak trzeba zauważyć, że istota naruszenia odnosi się do aspektu materialnoprawnego. Skarżąca, co prawda nie sprecyzowała zarzutu materialnego w tej mierze, ale opis naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwalają odnieść się do trafności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 130 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji uznały, że norma art. 130 § 1 K.p.a. ma znaczenie w procesie wykładni norm prawa materialnego, tj. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ist. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) oraz zastosowaniu tych przepisów w odniesieniu do realizowania przez skarżącą obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.
Organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji uznały w ten sposób, że unormowanie art. 130 § 1 K.p.a. stanowi w niniejszej sprawie regulację nie tylko procesową, ale także decydującą o okresie pozostawania w obrocie prawnym obowiązku materialnoprawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do przyjęcia stanowiska, według którego, o wejściu w życie nakazu przeprowadzenia badań decydowało unormowanie art. 130 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi o wykonalności decyzji. Odnotować jeszcze można, ze zgodnie z art. 110 K.p.a., organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Również data, od której następuje związanie organu decyzją nie oznacza początku obowiązywania uprawnienia lub obowiązku określonego w tej decyzji.
Z chwilą uzyskania przez decyzję cechy ostateczności w obrocie prawnym funkcjonują, co do zasady, od dnia wydania decyzji, uprawnienie i obowiązek ustanowione tą decyzją. Decydujące w tej mierze są unormowania materialne, na podstawie, których organ konkretyzuje owe uprawnienia i obowiązki w odniesieniu do adresata decyzji.
Obowiązek przeprowadzania badań jakości ścieków został nałożony w decyzji stanowiącej pozwolenie wodnoprawne, wydane na podstawie przepisów art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). W myśl art. 127 ust. 3, pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wydaje się na okres nie dłuższy, niż 10 lat. W obowiązujących przepisach brak było podstaw prawnych, aby okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, określony w art. 127 ust. 3 Prawa wodnego obliczać od daty uzyskania waloru ostateczności takiej decyzji. Decydujące znaczenie ma, więc data decyzji, czyli dzień, według którego ocenia się stan faktyczny i stan prawny będący podstawą wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 581/09). Dodać warto, że obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem.
Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSA i wsa 2006/5/132).
W pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustalono pobór dobowych próbek ścieków odpływających z oczyszczalni, w celu określenia wskaźników charakterystycznych określonych w pkt I ppkt 2 lit. a-l decyzji, w liczbie 12 próbek w ciągu roku. Organ powołał się w tym zakresie na przepisy art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego oraz wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Okres roku, w którym skarżąca została zobowiązana do poboru wymaganej ilości 12 próbek, nie został ani w decyzji, ani w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, określony odmiennie, niż to wynika z art. 127 ust. 3 Prawa wodnego.
W konsekwencji ocena, czy skarżąca dopuściła się deliktu określonego w art. 305a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, nie może pomijać poboru próbek dokonanego w okresie roku od daty wydania decyzji.
Powyższe stanowisko znajduje umocnienie w rezultatach wykładni celowościowej norm ustanawiających administracyjne kary pieniężne. Kary te mogą być wymierzane za rzeczywiste naruszenia, w tym przypadku za rzeczywisty brak wymaganego poboru próbek do badań, a nie z powodu domniemanego naruszenia proceduralnego w zakresie realizacji obowiązku. Dotyczy to także sytuacji, w której podmiot zobowiązany nieprzerwanie realizuje, wynikające z kolejno wydawanych decyzji administracyjnych, obowiązki w zakresie poboru próbek do badań.
O ile zatem, w dalszym postępowaniu, znajdzie potwierdzenie fakt zrealizowania przez skarżącą obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją [...] lutego 2005 r., przeniesionego na skarżącą decyzją z dnia [...] marca 2007 r., a także zrealizowania przez skarżącą obowiązku poboru 12 próbek do badań w okresie roku od daty wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., to w razie nieprzekroczenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń (co do tej pory nie było kwestionowane), wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej byłoby bezpodstawne.
Powyższa ocena skutkuje bezprzedmiotowością rozważania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Z uwagi na to, że wyrokiem Sądu pierwszej instancji zaaprobowano w powyżej przedstawionej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz przypominając, że decyzja ta miała charakter reformatoryjny, możliwy jest powrót sprawy do etapu rozpatrywania odwołania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekła jak w sentencji.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. W ramach zasądzonej kwoty uwzględniono: 3302 zł z tytułu wpisu od skargi, 100 zł z tytułu opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia, 10800 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem pierwszej instancji, 1651 zł z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej oraz 8100 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.