Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2362/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 999/18, oddalił skargę Grupy Wyborców Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z [...] czerwca 2018 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżących od postanowienia Komisarza Wyborczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., dotyczącego skargi skarżących na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie podziału miasta S. na okręgi wyborcze.

Rada Miasta [...] uchwałą z [...] kwietnia 2018 r., podjętą w związku z wcześniej zakwestionowaną przez Komisarza Wyborczego [...] uchwałą z [...] marca 2018 r., powołując się na art. 419 Kodeksu wyborczego oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, podzieliła miasto S. na piętnaście jednomandatowych okręgów wyborczych, opierając się na jednolitej normie przedstawicielstwa wynoszącej 1.274,2 i przyjmując, że w poszczególnych okręgach wyborczych liczba mieszkańców będzie wynosiła od 0,60 (okręg wyborczy nr 4) i 0,66 (okręg wyborczy nr 5) do 1,42 (okręgi wyborcze nr 2 i 13) jednolitej normy przedstawicielstwa.

Grupa wyborców kwestionowała tę uchwałę, wnosząc skargę do Komisarza Wyborczego [...] i następnie odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej, w których przede wszystkim zarzucała, że podział na okręgi wyborcze nie odpowiada zasadzie równości wyborów, gdyż liczba mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych, zwłaszcza w okręgach nr 4 i 5 oraz nr 2 i 13 nadmiernie się różni.

Państwowa Komisja Wyborcza, nie uwzględniając odwołania grupy wyborców od postanowienia Komisarza Wyborczego [...] z [...] kwietnia 2018 r., w uzasadnieniu uchwały z [...] czerwca 2018 r. wskazała, że analiza liczby mieszkańców miasta S. na dzień 31 grudnia 2017 r. wykazała, że we wszystkich dotychczasowych okręgach wyborczych, z wyjątkiem okręgu wyborczego nr 2, liczba mieszkańców jest taka, że uwzględniając jednolitą normę przedstawicielstwa liczba mandatów w tych poszczególnych okręgach wyniosłaby po zaokrągleniu jeden. Natomiast w okręgu wyborczym nr 2 ułamkowa liczba mandatów wyniosła 1,51, a więc po zaokrągleniu 2, co naruszało art. 418 § 1 Kodeksu wyborczego i prowadziło do powstania mandatu nadwyżkowego.

W związku z tym, jak wskazano, Rada Miasta [...] dokonała korekty granic okręgów nr 1 i 2, w taki sposób, aby w każdym z nich liczba mandatów wyniosła jeden, nie zmieniając przy tym granic pozostałych okręgów wyborczych. W ocenie PKW, podział miasta S. na okręgi wyborcze spełniał więc wymogi określone w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego i jednocześnie został dokonany z najmniejszą modyfikacją dotychczasowego podziału przez co był także zgodny z zasadą stałości podziału na okręgi wyborcze wyrażoną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wyborów PKW stwierdziła, że skoro podział na okręgi został dokonany zgodnie z art. 417 – 419 Kodeksu wyborczego, w których – jak przyjęto – skonkretyzowano zasadę równości wyborów, to brak podstaw do kwestionowania zgodności z prawem takiego podziału, nawet jeżeli jest możliwy inny podział, przy którym liczba mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych byłaby mniej zróżnicowana.

W skardze do Sądu pierwszej instancji grupa wyborców podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, szeroko je uzasadniając.

PKW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podkreśliła znaczenie zasady stałości podziału na okręgi wyborcze, wskazując, że zapobiega ona zjawisku gerrymanderingu, czyli wpływania na wynik wyborów poprzez odpowiednie ukształtowanie okręgów wyborczych. Ponadto wskazała na wartość tej zasady wynikającą z przywiązania wyborców do obszaru, z którego wybierają swoich przedstawicieli. W związku z tym wyraziła pogląd, że nawet dokonując podziału na okręgi wyborcze w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. zmiana dotychczasowych granic okręgów wyborczych jest dopuszczalna po pierwsze, tylko wtedy, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, po drugie, w jak najmniejszym zakresie koniecznym do dostosowania dotychczasowego podziału do stanu zgodnego z przepisami Kodeksu wyborczego. Zdaniem PKW, "sama zmiana liczby mieszkańców w okręgu wyborczym w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze powodująca, że dany okręg nie spełnia warunków określonych w Kodeksie wyborczym, nie stanowi podstawy do całościowej zmiany podziału na okręgi wyborcze danej jednostki samorządu terytorialnego, tj. do dokonania zupełnie nowego podziału jednostki na okręgi wyborcze".

Ponadto, według PKW przyjęcie odmiennej wykładni "powodowałoby, że niewielka zmiana liczby mieszkańców danej gminy uprawniałaby do gruntownej zmiany dotychczasowego podziału na okręgi wyborcze, co umożliwiałoby swobodną manipulację przy wyznaczaniu okręgów wyborczych".

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził m.in., że realizację zasady równości wyborów, o której mowa w art. 369 Kodeksu wyborczego i art. 169 ust. 2 Konstytucji RP, zapewniono w art. 417, art. 418 i art. 419 Kodeksu wyborczego. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli podziału gminy na okręgi wyborcze dokonano zgodnie z tymi przepisami, to brak podstaw do podważania zgodności z prawem takiego podziału. Wskazał, że ustawodawca dopuszcza różnice w sile głosów mieszkańców poszczególnych okręgów wyborczych oraz że w rozpoznawanej sprawie granice dopuszczalnych odstępstw nie zostały przekroczone.

Ponadto Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, stwierdzając, że określono w nim przypadki, które uzasadniają odstępstwo od normy wynikającej z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, według której podział na okręgi wyborcze jest stały, oraz że żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca. Sąd pierwszej instancji zaakceptował przy tym stanowisko PKW, według którego wynikająca z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasada stałości okręgów wyborczych stoi na przeszkodzie zmiany granic okręgów wyborczych z innych powodów niż określone w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, nawet wówczas, gdy podział na okręgi wyborcze jest dokonywany na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. W związku z tym podzielił argumentację PKW sprowadzającą się do twierdzenia, że dopuszczalna była korekta granic jedynie tego okręgu wyborczego, w którym liczba mieszkańców wyniosła więcej niż 1,49 jednolitej normy przedstawicielstwa oraz sąsiadującego z nim okręgu wyborczego, zaś granice pozostałych okręgów wyborczych powinny pozostać niezmienione.

Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym kluczowe – w jego ocenie – znaczenie zasady stałości okręgów wyborczych dla prawidłowości przeprowadzenia wyborów i zapewnienia ich demokratycznego charakteru z uwagi na uniemożliwienie manipulowania granicami okręgów wyborczych przy niewielkich zmianach demograficznych, zachodzących tylko w jednym z okręgów.

Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie:

1. - art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli "decyzji organu administracji publicznej" pod względem jej zgodności z prawem, które spowodowało utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem uchwały PKW,
2. - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, że w mieście S. nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego zmiany granic okręgów wyborczych, podczas gdy doszło do zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych,
3. - art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przejawiające się w szczególności błędnym przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, nieodniesieniem się do całości materiału dowodowego oraz dopuszczeniem do wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu,
4. - art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP oraz art. 369 Kodeksu wyborczego poprzez uznanie, że sens wynikającej z tych przepisów zasady równości wyborów jest w całości uzależniony od przepisów Kodeksu wyborczego i dopuszczenie do tego, że liczby mieszkańców przypadające w poszczególnych okręgach wyborczych na jeden mandat mogą się różnić niemal trzykrotnie,
5. - art. 419 § 1 i 2 w zw. z art. 369 Kodeksu wyborczego i w zw. z art. 169 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta [...] o ustaleniu w mieście S. granic jednomandatowych okręgów wyborczych w taki sposób, że liczba mieszkańców w niektórych okręgach jest 2,36 razy większa od liczby mieszkańców w innych okręgach jest zgodna z prawem,
6. - art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez wadliwe rozumienie zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze i uznanie, że uchwała Rady Miasta [...] o ustaleniu w mieście S. granic okręgów wyborczych, którą zmodyfikowano granice okręgów nr 1 i 2 z pominięciem art. 419 § 2 w zw. z art. 421 Kodeksu wyborczego, jest zgodna z prawem.

Uzasadniając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazano, że zgodnie z danymi z ewidencji ludności 31 grudnia 2017 r. liczba mieszkańców gminy w okręgu wyborczym nr 2 w S. przekroczyła 1,49 jednolitej normy przedstawicielstwa i wyniosła 1,51 tej normy, co oznacza, że w tym okręgu wyborczym liczba mandatów wyniosła dwa i tym samym została spełniona jedna z przesłanek zmiany granic okręgów wyborczych przewidzianych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, mianowicie doszło do zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Zdaniem skarżących, wystąpienie tej przesłanki spowodowało konieczność zmiany podziału gminy S. na okręgi wyborcze.

Ponadto, w ich ocenie, wystąpienie tej przesłanki oznacza, że do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stosuje się, jak wynika z art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego, art. 419 § 2 – 4 tej ustawy. Niezależnie od tego, zdaniem skarżących, tej oceny należało dokonać z uwzględnieniem zasady równości wyborów wyrażonej w art. 369 Kodeksu wyborczego oraz w art. 169 ust. 2 zdaniem pierwsze Konstytucji RP.

Wyjaśniając, na czym polegają zarzucane uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji sprzeczności wskazano, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony stwierdza, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zmiany okręgów wyborczych przewidziana w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, zaś z drugiej strony za PKW wskazuje, że w okręgu wyborczym nr 2 liczba mandatów wyniosła dwa. Ponadto podniesiono, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji powołuje się na art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego i stwierdza, że zasady podziału miasta S. na okręgi wyborcze po nowelizacji Kodeksu wyborczego ustawą z 11 stycznia 2018 r. nie uległy zmianie, zaś z drugiej strony uznaje "niewielką korektę" podziału tej gminy na okręgi wyborcze, dokonaną z pominięciem art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego za zgodną z prawem.

Z kolei zarzucane w podstawach kasacyjnych pominięcie materiału dowodowego, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało polegać na pominięciu dowodów przedstawionych przez skarżących na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r., które zdaniem skarżących wskazywały na sprzeczność podziału na okręgi wyborcze zaakceptowanego przez PKW z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego.

Uzasadniając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazano na fundamentalne w ocenie skarżących znaczenie zasady równości wyborów. Podniesiono, że wywodzi się ona z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP oraz że została powtórzona w art. 369 Kodeksu wyborczego. Zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji i PKW, według którego zasada równości wyborów została skonkretyzowana w art. 417 – 419 Kodeksu wyborczego. Ponadto zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie rozróżnia zakresów art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze i zdaniem drugie Konstytucji RP.

Dalej szeroko omówiono zasadę równości wyborów w aspekcie materialnym, podkreślając znaczenie jednolitej normy przedstawicielstwa i stając na stanowisku, że liczba mieszkańców przypadająca na jeden mandat w okręgu wyborczym powinna być jak najbardziej zbliżona do tej normy. Odwołano się przy tym do stanowiska Europejskiej Komisji na Rzecz Demokracji przez Prawo (tak zwanej Komisji Weneckiej) wskazując m.in., że postuluje ona, aby odstępstwa od normy przedstawicielstwa nie były większe niż 10% albo ostatecznie 15%. Wyrażono przy tym, szerzej umotywowany, pogląd o możliwości uznania zaleceń tej Komisji za swego rodzaju normatywną podstawę ukształtowania systemu wyborczego, kwestionując tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, który pominął te zalecenia, stwierdzając, że nie stanowią one źródła prawa.

Dalej wskazano na różnice, jakie zachodzą pomiędzy normami przedstawicielstwa w niektórych okręgach wyborczych w mieście S., w szczególności pomiędzy okręgami nr 4 i 5, a okręgami nr 2 i 13, podkreślając, że siła głosu wyborcy z tych pierwszych jest niemal 2 i pół razy większa niż siła głosu wyborcy z tych dwóch pozostałych (dokładnie 2,36). Zdaniem skarżących stanowi to oczywiste pogwałcenie zasady równości wyborów.

Zdaniem skarżących, poszanowanie zasady równości wyborów czyni niezbędnym przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym podstawową wytyczną przy podziale gminy na jednomandatowe okręgi wyborcze powinno być dążenie do uzyskania w ramach każdego okręgu wyborczego takiej liczny mieszkańców, która w najmniejszym możliwym stopniu różnić się będzie od jednolitej normy przedstawicielstwa, z uwzględnieniem art. 417 oraz art. 418 Kodeksu wyborczego, a także dwóch zasad zawartych w art. 419 § 2 tej ustawy. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że zasady zawarte w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, w przypadku takim, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a więc gdy chodzi o podział na okręgi wyborcze gminy miejskiej, nieposiadającej jednostek pomocniczych, stają się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących, jakakolwiek próba wzmocnienia roli zasad zawartych w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego przez zastosowanie ich, w drodze rozszerzającej wykładni, do ustalania okręgów w gminie liczącej nie więcej niż 20.000 mieszkańców, która nie posiada jednostek pomocniczych, łączy się "z przyzwoleniem na ewidentne pogwałcenie konstytucyjnej zasady równości wyborów, wyrażające się (...) dwu lub nawet trzykrotnym wzmocnieniem/osłabieniem siły głosu jednej grupy wyborców w stosunku do siły głosu innych grup wyborców zamieszkałych na terenie tejże gminy".

W tego rodzaju gminach uwzględnienie zasady równości wyborów w przypadku podziału gminy na okręgi wyborcze, w ocenie skarżących, nakazuje stosować metody zaokrąglania ułamków mandatów przypadających na poszczególne okręgi wyborcze, respektujące zasady zawarte w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Oczywistym rozwiązaniem jest też, jak wskazano, odwołanie się do wskazanych już wytycznych Komisji Weneckiej, dopuszczających odchylenia od jednolitej normy przedstawicielstwa maksymalnie do 10%.

Dalej zakwestionowano stanowisko PKW, według którego rozpiętość odstępstw od jednolitej normy przedstawicielstwa w granicach od 0,50 do 1,49 jest dopuszczalna w każdej gminie. Zdaniem skarżących w przypadku gmin o liczbie mieszkańców wyższej niż 20.000 rozpiętość tę określa art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego i – jak wynika z następnie przedstawionych wyliczeń – w ocenie skarżących w takich gminach, z uwagi na to, że utworzone w nich okręgi wyborcze liczą od pięciu do ośmiu mandatów, rozpiętość ta wynosi 10%. Tak samo powinno być także w pozostałych gminach, czyli w tych, w których tworzy się jednomandatowe okręgi wyborcze, co – jak podkreślono – byłoby zgodne z zaleceniami Komisji Weneckiej.

Skarżący przedstawili też stanowisko na wypadek uznania za trafny pogląd o zastosowaniu art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego także do gmin, w których utworzono jednomandatowe okręgi wyborcze, nieposiadających jednostek pomocniczych. W ich ocenie Sąd pierwszej instancji myli się twierdząc, że nie można zakwestionować zgodności z prawem podziału gminy na okręgi w ten sposób, że norma przedstawicielstwa w okręgach wyborczych jest bliska 0,50 lub 1,49 jednolitej normy przedstawicielstwa, także wówczas, gdy jest możliwy inny podział na okręgi wyborcze, o mniej zróżnicowanej liczbie mieszkańców. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę konstytucyjny charakter zasady równości wyborów oraz wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dopuścić uwzględnienie podstawowego sensu zasady równości wyborów, jako kluczowego dodatkowego wymogu przy podziale gminy na okręgi z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego.

W tym kontekście skarżący uznali za bezpodstawne wyeksponowanie przez PKW i następnie Sąd pierwszej instancji zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze i pominięcie podstawowego sensu zasady równości wyborów. Skarżący zakwestionowali też stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego w przypadku przekroczenia dopuszczalnej liczby mandatów w okręgu wyborczym dozwolona jest jedynie modyfikacja granic tego okręgu wyborczego i sąsiedniego w taki sposób, aby liczba ich mieszkańców zawierała się w przedziale od 0,50 do 1,49 jednolitej normy przedstawicielstwa. Zdaniem skarżących akceptacja takiego stanowiska spowoduje permanentny brak stałości podziału gminy na okręgi wyborcze ponieważ ze względu na zmiany demograficzne konieczne będzie częste korygowanie granic okręgów wyborczych, w których liczba mieszkańców będzie niewiele wyższa od 0,50 jednolitej normy przedstawicielstwa lub niewiele niższa od 1,49 tej normy.

Zdaniem skarżących dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów tworzących zasadę stałości okręgów wyborczych jest sprzeczna z art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym do zmian w podziale na okręgi wyborcze stosuje się art. 419 § 2 - 4 oraz art. 420 tej ustawy. Następnie skarżący przedstawili sposób postępowania w przypadku wzrostu liczby mieszkańców w jednym z okręgów wyborczych do 1,50 jednolitej normy przedstawicielstwa, oparty na zasadzie zawartej w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego, który sprowadza się do tego, że w takim przypadku okręg wyborczy, w którym jest najniższa norma przedstawicielska, należałoby zlikwidować poprzez dołączenie jego obszaru w całości do innego okręgu wyborczego lub w częściach do innych okręgów wyborczych, zaś okręg wyborczy, w których doszło do wzrostu liczby mieszkańców powodującego zmianę liczby mandatów do dwóch, należałoby podzielić na dwa jednomandatowe okręgi wyborcze.

Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy skarżący twierdzili, że należało zlikwidować okręg wyborczy nr 4 poprzez np. przyłączenie jego obszaru do okręgu nr 5 i podzielić okręg wyborczy nr 2 na dwa jednomandatowe okręgi wyborcze. Wówczas normy przedstawicielstwa w każdym z tych okręgów wyborczych nie byłyby tak różne jak obecnie, gdyż wynosiłyby odpowiednio około 1,26 i po około 0,75 jednolitej normy przedstawicielstwa. Tym samym skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem PKW zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, według którego zmiana podziału gminy na okręgi wyborcze możliwa jest jedynie w jak najmniejszym zakresie wymaganym do dostosowania tego podziału do stanu zgodnego z Kodeksem wyborczym.

W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji i jeszcze przed wniesieniem od niego przez grupę wyborców skargi kasacyjnej, PKW pismem z 8 sierpnia 2018 r. wniosła o przekazanie sprawy według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Zdaniem PKW z uwagi na art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw sprawa powinna być przekazana do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Uwzględniając ten wniosek Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r., powołując się na art. 59 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, przekazał sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez grupę wyborców PKW pismem z 13 sierpnia 2018 r., powołując się na art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, przedstawiła stanowisko, według którego NSA powinien rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę na uchwałę PKW z 11 czerwca 2018 r., a nie skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2018 r. W ocenie PKW w wyniku zmian stanu prawnego wynikających z powołanej ustawy skarga kasacyjna "jako środek zaskarżenia została usunięta z systemu sądowej kontroli uchwał Państwowej Komisji Wyborczej". Odnosząc się zaś do meritum skargi kasacyjnej podtrzymano dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed NSA PKW wniosła o umorzenie postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności NSA uważa za konieczne odniesienie się do stanowiska PKW, wyrażonego w piśmie tego podmiotu z 13 sierpnia 2018 r., które sprowadza się do kwestionowania uprawnienia NSA do rozpoznania skargi kasacyjnej.

NSA nie podziela poglądu, według którego z art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1349) wynika, iż z chwilą wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem 20 lipca 2018 r., przekazaniu do NSA podlegają wszystkie niezakończone sprawy ze skarg na postanowienia PKW, w tym sprawy, w których wydano nieprawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie i że NSA powinien taką sprawę rozpoznać poprzez rozpoznanie skargi na postanowienie PKW, niezależnie od tego, czy w sprawie Sąd pierwszej instancji wydał w sprawie takiej skargi wyrok i niezależnie od tego, czy od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. postępowania w sprawach ze skarg na postanowienie PKW niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpoznaniu przez NSA na podstawie jej art. 7 oraz przepisów ustawy, o której mowa w art. 6 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym tą ustawą. W ocenie NSA zasadnicze zagadnienie pojawiające się przy wykładni powołanego przepisu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod wyrażeniem "sprawa niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy" – w szczególności, czy obejmuje ono także sprawy, w których przed wejściem w życie ustawy, wydano orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, ale orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne.

Zdaniem NSA, przeciwko przyjęciu, że wskazane wyrażenie obejmuje także sprawy, w których przed wejściem w życie ustawy wydano nieprawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, przemawia przede wszystkim to, że w ustawie z dnia 15 czerwca 2018 r. brak jakichkolwiek regulacji dotyczących tego, jak w przypadku przekazania do NSA sprawy, w której wydano już nieprawomocne orzeczenie kończące postępowanie ze skargi na postanowienie PKW, Sąd ten miałby, rozpoznając taką skargę, odnieść się do wydanego już przez Sąd niżej instancji orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Brak zaś takiego odniesienia się, w szczególności możliwości uchylenia orzeczenia, oznaczałby, że dotychczas wydane orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego po pierwsze, pozostałoby w mocy, po drugie, z uwagi na to, że nie służy już od niego środek zaskarżenia, stałoby się prawomocne (art. 168 § 1 p.p.s.a.).

To z kolei prowadziłoby do tego, że w tej samej sprawie obowiązywałyby dwa prawomocne orzeczenia, przy czym nie można wykluczyć przypadków, gdy te orzeczenia byłyby ze sobą sprzeczne, mianowicie wówczas, gdyby NSA nie podzielił oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego co do zgodności z prawem zaskarżonego skargą orzeczenia PKW.

NSA uważa, że wykładając art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. nie można przyjąć, że z tego przepisu wynika uprawnienie NSA do tego, aby rozpoznając skargę na postanowienie PKW w sprawie, w której wojewódzki sąd administracyjny wydał już nieprawomocne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, uchylić je mimo braku środka zaskarżenia. W ocenie NSA brak jakichkolwiek normatywnych rozwiązań w ustawie z dnia 15 czerwca 2018 r. dotyczących sposobu odniesienia się do nieprawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie ze skargi na postanowienie PKW jest wyrazem stanowiska ustawodawcy, że art. 8 powołanej ustawy nie obejmuje spraw, w których wydano orzeczenia kończące postępowanie.

Mając powyższe na uwadze NSA przyjął, że art. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. nie dotyczy postępowań w sprawach ze skarg na postanowienie PKW, w których do dnia wejścia w życie powołanej ustawy wydano orzeczenie kończące postępowanie. W związku z tym takie postępowania toczą się nadal według przepisów dotychczasowych, co oznacza, że od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny służy środek zaskarżenia, zaś NSA jest właściwy tylko do rozpoznania tego środka zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r. o przekazaniu sprawy według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest niezasadne. Uwzględniając tę okoliczność oraz fakt, że zgodnie z art. 59 § 2 p.p.s.a. NSA nie jest związany postanowieniem wojewódzkiego sądu administracyjnego o przekazaniu mu sprawy według właściwości, Sąd drugiej instancji niezależnie od tego postanowienia rozpoznał skargę kasacyjną, do rozpoznania której jest właściwy.

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA uznał, że nie jest ona zasadna.

W ocenie NSA zasadnicza kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 421 i art. 419 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r., poz. 754 ze zm.), w szczególności do rozstrzygnięcia, czy z tych przepisów wynika, że w razie zaistnienia wymienionej w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego okoliczności uzasadniającej zmianę granic okręgów wyborczych w postaci zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych, zmiana granic okręgów wyborczych może dotyczyć tylko tych okręgów, w których zmieniła się liczba wybieranych radnych (liczba mandatów) oraz w niezbędnym zakresie okręgów sąsiednich, czy też zmiana może dotyczyć także innych okręgów wyborczych w celu doprowadzenia do tego, aby liczba ich mieszkańców w możliwie największym stopniu była zbliżona do jednolitej normy przedstawicielstwa.

Zdaniem NSA wykładnia tych przepisów musi uwzględniać także skutki zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130 ze zm.), przewidującego powszechny obowiązek rad gmin dokonania podziału gmin na okręgi wyborcze w wyborach do rad gmin w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. W ocenie NSA z uwagi na ostatnio powołany przepis wykładnia art. 421 i art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego powinna być w większym stopniu rygorystyczna. Dopuszczenie do szerszych zmian granic okręgów wyborczych spowodowałoby bowiem częstsze ich kwestionowanie przez wyborców przed organami wyborczymi, którzy dodatkowo na mocy art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. uzyskali prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie PKW, rozpatrywanej w pierwotnej wersji ustawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, zaś po nowelizacji wynikającej z ustawy z 15 czerwca 2018 r., w postępowaniu jednoinstancyjnym. To zaś mogłoby doprowadzić do zakłócenia przeprowadzenia nadchodzących wyborów samorządowych, chociażby z uwagi na wymóg wynikający z art. 422 Kodeksu wyborczego.

W ocenie NSA, przepisy Kodeksu wyborczego powinny być wykładane z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady równości wyborów, a więc m.in. w taki sposób, aby siła głosu mieszkańców gminy w każdym z okręgów wyborczych była w największym możliwym stopniu jednakowa. Jednocześnie jednak nie można tych przepisów wykładać tak, że prawo wybierania przedstawicieli do organów jednostek samorządu terytorialnego będzie zagrożone. NSA w sytuacji takiego konfliktu wartości uważa za trafną wykładnię art. 421 i art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego przyjętą przez PKW i Sąd pierwszej instancji, według której w razie zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych zmiana granic okręgów wyborczych może dotyczyć tylko tych okręgów, w których zmieniła się liczba wybieranych radnych (liczba mandatów) oraz w niezbędnym zakresie okręgów sąsiednich.

Zauważyć należy, że dotychczasowy podział miasta S. na okręgi wyborcze był zgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, za wyjątkiem okręgu nr 2. Brak więc podstaw do przyjęcia, że obecny podział na okręgi, w wyniku którego skorygowano jedynie liczbę mieszkańców w tym okręgu, narusza zasadę równości wyborów. Podział ten jest bowiem zgodny z art. 419 § 2 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 421 § 2 Kodeksu wyborczego, czyli ułamki liczby mandatów zostały zaokrąglone zgodnie z określonymi w tym przepisie zasadami. Faktem jest, że stosując mechanizm przewidziany w art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego można by osiągnąć stan, który pełniej realizowałby zasadę równości wyborów przez to, że liczba mieszkańców w poszczególnych okręgach wyborczych byłaby w większym stopniu zbliżona do jednolitej normy przedstawicielstwa. Jednakże na przeszkodzie temu stoi wskazane już, wynikające z art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r., niebezpieczeństwo związane z zagrożeniem sprawnego przeprowadzenia nadchodzących wyborów samorządowych.

W ocenie NSA, powołany art. 419 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego co do zasady może być zastosowany przy zmianie okręgów wyborczych w gminach, w których radni są wybierani w okręgach jednomandatowych. Wynika to z art. 419 § 3 i art. 418 § 2 Kodeksu wyborczego, uwzględniając nawet obecne, a nie wchodzące w życie 1 stycznia 2019 r. brzmienie pierwszego z powołanych przepisów. Jednakże jego stosowanie powinno być, jak wskazuje na to zarówno art. 421 § 2 i art. 419 § 3 Kodeksu wyborczego odpowiednie w przypadku zmian granic okręgów wyborczych, jak i zmian granic okręgów wyborczych w gminie, w której radni są wybierani w jednomandatowych okręgach wyborczych. W związku tym uzasadnione jest nawet pominięcie tego przepisu w przypadku zmiany granic okręgów wyborczych, gdyż jak się powszechnie przyjmuje odpowiednie stosowanie przepisów to zastosowanie przepisu wprost, z modyfikacją lub w ogóle jego pominięcie.

NSA jednoczenie podkreśla, że na sposób przyjętej w rozpoznawanej sprawie wykładni art. 421 i art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz odpowiedniego zastosowania art. 419 § 2 tej ustawy do zmiany granic okręgów wyborczych wpływ ma art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. Oznacza to, że w sprawach, w których ten przepis nie będzie miał zastosowania nie jest wykluczona inna ich wykładnia.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Niezasadność podstaw kasacyjnych, które zawierają zarzut naruszenia art. 419 w zw. z art. 421 Kodeksu wyborczego oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji RP i art. 369 Kodeksu wyborczego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wynika wprost z przedstawionego już przez NSA sposobu wykładni powołanych przepisów. Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania to należy wskazać, że trafnie zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na brak konsekwencji w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym tego, czy wystąpiła jedna z okoliczności wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, uzasadniających zmianę granic okręgów wyborczych. Jednakże w ocenie NSA to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z kolei odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzić należy, że wobec przyjętej wykładni prawa materialnego okoliczności podnoszone na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji nie były istotne. Zmierzały one bowiem do wykazania zasadności szerszej zmiany granic okręgów wyborczych w mieście S., niż było to uzasadnione sprzecznością z prawem stanu występującego jedynie w okręgu wyborczym nr 2.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) skargę kasacyjną oddalił.