Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Kr4 105/10 oddalił skargę D. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2006 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. R., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 11 maja 2006 r. złożyła ona do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie skargę zarzucając w niej zaniechanie nadzoru budowlanego, jakie miało miejsce w 1986 r. przy rozbiórce domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej zaniedbania te doprowadziły do tego, że T. S. nie będąca właścicielką domu (do którego rości sobie prawa D. R.), bezprawnie i bezpodstawnie rozebrała dom mieszkalny, a materiały pochodzące z tej rozbiórki wykorzystała do budowy swojego nowego domu na tej działce. W ten sposób wnioskodawczyni została pozbawiona należnego jej majątku.
Skarga została przekazana w dniu 19 maja 2006 r. przez WINB w Krakowie do rozpatrzenia przez PINB w P. w trybie art. 233 lub 234 k.p.a. Z uwagi na zgłoszone zarzuty oraz brak dokumentów potwierdzających status strony D. R., która uzasadniała swoje żądania jedynie powoływaniem się na sygnatury akt sądowych ([...],[...],[...]) oraz twierdzeniami o sfałszowaniu aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., na podstawie którego W. S. darował T. S. działkę nr [...], wnioskodawczyni została wezwana o uzupełnienie braków i sprecyzowanie swoich żądań. W odpowiedzi D. R. w dniu 14 czerwca 2006 r., przedłożyła jedynie kserokopie: swojego aktu urodzenia, decyzji USC w Krakowie o wpisaniu do księgi małżeństw w 2000 r. jej związku małżeńskiego zawartego w Hamburgu [...] grudnia 1994 r., zarządzenia sądowego do sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora w sprawie z jej skargi o wznowienie postępowania w sprawie [...] oraz [...], postanowienia sądowego do sygn. akt [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z jej wniosku o dział spadku po W. S., postanowienia sądowego o sygn. akt [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie z jej wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. S..
PINB w P. prowadząc postępowanie wyjaśniające ustalił, że akta dotyczące rozbiórki z uwagi na upływ czasu uległy kasacji. Organ w oparciu o dokonaną z dnia 20 lipca 2006 r. kontrolę na działce nr [...], a także uzyskane dokumenty (wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną, kserokopię wyroku Sądu pierwszej i drugiej instancji do sygn. akt [...] (oddalającego powództwo) i sygn. akt [...] (oddalającego apelację) w sprawie z powództwa D. R. przeciwko T. S., S. S. i Skarbowi Państwa - Staroście Proszowickiemu o ustalenie oraz kserokopie aktów notarialnych Rep. A nr [...], Rep. A nr [...], zawiadomień z Kw nr [...], Kw nr [...], planu budynku, opinii technicznej z kwietnia 1985 r., a także decyzji z 1987 r. zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego) ustalił, że T. S. jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] od 1979 r. (na podstawie aktu notarialnego darowizny z [...] listopada 1979 r.) oraz działki nr [...] (na podstawie aktu notarialnego darowizny z 18 listopada 1985 r.).
Działka nr [...] w chwili dokonywania darowizny na rzecz T. S. była niezabudowana, albowiem darczyńca w 1985 r. dokonał rozbiórki usytuowanego na niej domu, którego stan techniczny zagrażał bezpieczeństwu i życiu ludzi, co zostało potwierdzone opinią techniczną rzeczoznawcy sądowego, opracowaną w kwietniu 1985 r. Na działce tej wybudowany został nowy budynek mieszkalny, na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy Proszowice z 1987 r., zgłoszony do użytku w 1989 r. Tym samym wbrew twierdzeniom D. R., działka Nr [...] w chwili jej darowania, tj. w 1979 r. nie była zabudowana (akt notarialny przenoszący własność działki nr [...] nie został unieważniony, pomimo rzekomego sfałszowania go), rozbiórka domu mieszkalnego miała miejsce w 1985 r. i nie na działce nr [...] lecz na działce [...], a nowy budynek mieszkamy został wybudowany przez T. S. na działce nr [...], a nie na działce [...].
Wobec powyższego D. R. w dniu 24 lipca 2006 r., w trybie art. 238 § 1 K.p.a., została zawiadomiona o nieuwzględnieniu jej skargi.
Na skutek rozpoznania kolejnej skargi D. R. z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że ze względu na prowadzenie postępowania wyjaśniającego konieczne jest zakończenie postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji uznał, że D. R. w trakcie prowadzonego od dnia 11 maja 2006 r. postępowania nie wykazała swojego statusu strony, co więcej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło, że nie przysługuje jej żaden tytuł prawny nie tylko do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na której miał być rozebrany budynek mieszkalny będący jej własnością z racji dziedziczenia po babci A. S. i jej córce J. B. (z domu S.), ale także i do pozostałych działek, tj. nr [...] i nr [...], skutecznie podarowanych aktem notarialnym przez W. S. T. S.. Zasadne stało się zatem umorzenie postępowania administracyjnego jako wszczętego na wniosek osoby nie posiadającej legitymacji strony w tym postępowaniu.
W ocenie organu nie zachodzą również żadne podstawy do wszczęcia i kontynuowania postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie rozbiórki domu mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., albowiem działka ta w 1979 r. była niezabudowana. Jedyna rozbiórka domu mieszkalnego miała miejsce na działce nr [...] w 1985 r., gdy stanowiła ona jeszcze własność W. S. i poprzedzona została opinią techniczną rzeczoznawcy sądowego stwierdzającą, że stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu i życiu ludzi. Jedyna budowa nowego budynku mieszkalnego przez T. S. miała miejsce na działce nr [...], na podstawie ważnie wydanego pozwolenia budowlanego w 1987 r., który został oddany do użytku w 1989 r. T. S. zamieszkuje w domu usytuowanym na działce nr [...], który wraz z działką został jej darowany w 1979 r. przez W. S..
Ponadto budynek usytuowany przy ul [...] w P. (działka o nr ewid. [...]) został rozebrany, a więc nie ma przedmiotu sprawy. Natomiast ewentualne roszczenia w sprawie poniesionych strat i odszkodowań można dochodzić z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła D. R.. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dowodowe zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ odwołał się do treści art. 28 k.p.a. z którego wynika, że wnioskodawca w danym postępowaniu powinien wykazać swój interes prawny lub obowiązek w celu umożliwienia uznania go za stronę tego postępowania. Na podstawie dostarczonych dokumentów nie da się przesądzić istnienia po stronie D. R. interesu prawnego. Interes taki istniałby gdyby posiadała ona jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie przedstawionych przez wnioskodawczynię dokumentów można prześledzić, w jaki sposób zmieniali się właściciele przedmiotowej nieruchomości położonej w P. oraz ustalić, że wnioskodawczyni nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.
Oznacza to, że nie ma ona interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania i nie jest jego stroną. Zdaniem wnioskodawczyni jej interes prawny polega na tym, że posiada prawa do działki nr [...] położonej w P., natomiast akt notarialny rep. nr [...], kserokopię którego przedłożyła do akt postępowania, został sfałszowany, a notariusz oszukany, ale nie podaje żadnych dowodów na te okoliczności opierając się jedynie na własnym przekonaniu. Również stanowisko, że W. S. nie mógł dziedziczyć spadku po A. i S. S., ponieważ w rzeczywistości jego matką była A. S., a nie A. nie zostało w żadnym stopniu uprawdopodobnione.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła D. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że skarżąca domagała się skontrolowania przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości i zasadności rozbiórki domu usytuowanego na działce nr [...] (ewentualnie na działce nr [...]), gdyż nie była w stanie określić na której działce faktycznie znajdował się rozebrany budynek przy ul. [...] w P.. Jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do wskazanych nieruchomości. Twierdzenia skarżącej, że W. S. uwidoczniony w ww. dokumentach nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, z uwagi na rozbieżności dotyczące imienia jego matki oraz, że akt notarialny poświadcza nieprawdę nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania ważności umów sporządzonych w formie aktów notarialnych.
Do czasu funkcjonowania w obrocie prawnym umowy darowizny, która dodatkowo stanowiła podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej, organ administracji publicznej nie może poczynić odmiennych ustaleń w zakresie prawa własności nieruchomości. Nawet zatem w sytuacji, gdyby skarżąca przedstawiła dowody pozwalające na stwierdzenie, że umowa została sporządzona z naruszeniem prawa, czego jednak nie uczyniła, to w żaden sposób nie wpłynęłoby to na stan faktyczny ustalony w sprawie. Stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność sporządzonej w formie aktu notarialnego może nastąpić wyłącznie na mocy wyroku sądu powszechnego i dopiero takie orzeczenie byłoby dla organów wiążące.
W ocenie Sądu nie sposób wskazać przepisu prawa materialnego, który uprawniałby skarżącą D. R. do zainicjowania postępowania w przedmiocie dokonania rozbiórki przedmiotowego domu w latach 80-tych. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U.
74. Nr 38, poz. 229), obowiązującej w dacie rozbiórki, wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego wymagało uprzedniego zgłoszenia właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej. Organ ten mógł nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2006 r. rozbiórka budynku została przeprowadzona nie w wyniku nakazu organu administracji państwowej, ale z inicjatywy samego właściciela W. S., w związku z powyższym zastosowanie znajdował zacytowany wyżej przepis, który nie wprowadzał przesłanki badania stanu technicznego obiektu i uzależniania od niej ewentualnej zgody organu na rozbiórkę. Przedłożona do akt postępowania administracyjnego opinia techniczna z kwietnia 1985 r. nie została sporządzona na potrzeby postępowania w przedmiocie rozbiórki, ale jak wynika jej treści - na potrzeby dokonania oceny stanu budynku po awarii rurociągu wodociągowego w dniu 13 stycznia 1985 r. i w konsekwencji kwestii przysługującego odszkodowania za zniszczenia spowodowane awarią.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. R. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji niewyjaśnienia przez organ administracji w pełni stanu faktycznego sprawy oraz niezebrania i nierozpoznania całości materiału dowodowego w sprawie,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji prowadzenia przez organ administracji postępowania w sposób nie mogący budzić zaufania obywateli do państwa,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania w mocy w sytuacji, gdy organ administracji błędnie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że organy błędnie ustaliły, iż działka nr [...] była niezabudowana, co ma wynikać z aktu darowizny z 1979 r. Tymczasem działka ta była zabudowana jeszcze w 1985 i 1986 r., co wynika z bezpodstawnie pominiętego przez organy pierwszej instancji wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego - o przesłuchanie w charakterze świadka jej byłego męża R. R. Świadek ten brał udział w rozbiórce przedmiotowego domu w 1986 r., a co za tym idzie potwierdziłby fakt jego istnienia w 1979 r. Również przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczące zalania domu w 1985 r. potwierdzają istnienie domu w 1979 r., a tym samym sprzeczność aktu darowizny z rzeczywistością, co powinno skutkować jego bezskutecznością.
Skarżąca podkreśliła, że wywodzi interes prawny w niniejszym postępowaniu z faktu, że jest wnioskodawcą w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie pod sygn. akt [...], co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie o zwieszeniu tego postępowania z dnia 18 października 1999 r. W związku z tym skarżąca jest zainteresowana tym, co się stało z masą spadkową po W. S., w tym nieruchomością darowaną na rzecz T. S., gdyż darowizny dokonane za życia spadkodawcy bierze się pod uwagę przy dziale spadku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że zaskarżona decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006 r., jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Interes prawny skarżącej w niniejszym postępowaniu nie może być skutecznie wywodzony jedynie z faktu, że jest ona wnioskodawcą w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie pod sygn. akt l Ns [...]. Skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr ewid. nr [...] i [...]. Działki te stanowią własność T. S., która nabyła je w drodze umowy darowizny, działkę nr [...] od W. S. (akt notarialny z 18 listopada 1985 r. Rep. A nr [...]), natomiast działkę [...] od W. S. i S. S. (akt notarialny z dnia [...] listopada 1979 r. Rep. A nr [...]).
Do czasu funkcjonowania w obrocie prawnym umowy darowizny, która dodatkowo stanowiła podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej, organ administracji publicznej nie może przyjąć odmiennych ustaleń w zakresie prawa własności nieruchomości. Podnoszona zatem w skardze kasacyjnej sprzeczność aktu darowizny z rzeczywistością, co w ocenie skarżącej oznacza jego bezskuteczność, a także złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. S., nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.
Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów wyczerpująco wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W sytuacji prawidłowego oddalenie skargi za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. bowiem organ administracji zasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania.
Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku nie może być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ administracji w pełni stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpoznanie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnej jego oceny. Organy orzekające w sprawie w sytuacji ustalenia, że skarżąca nie posiada interesu prawnego aby skutecznie wszcząć postępowanie w przedmiocie rozbiórki przez T. S. budynku mieszkalnego, nie mogły dokonywać ustaleń w kwestii tej rozbiórki, a w szczególności przesłuchiwać na tę okoliczność świadków.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.