Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 225/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie rozbiórki rozbudowanych elementów drogi gruntowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W administracyjnym toku instancji oraz po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 237/12, oraz z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 567/13, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w O. przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że działki nr [...] i [...] stanowią dojazd do nieruchomości położonych wokół tych działek, są utwardzone kruszywem naturalnym (pospółką). Przedstawiciele PINB podczas kontroli nie byli w stanie stwierdzić, czy droga dojazdowa zlokalizowana na tych działkach została wykonana w granicach tych działek. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną w celu ustalenia aktualnego stanu przedmiotowych działek.
W dniu 19 listopada 2015r. do PINB wpłynął operat techniczny z wykonania pomiaru przebiegu dróg gminnych – działki [...] i [...] oraz sprawdzenia poprawności wznowienia znaków granicznych, opracowany na zlecenie Gminy J.. Prace geodezyjne wykonano od 15 października do 10 listopada 2015 r. Porównanie przebiegu pasa jezdnego względem granic działek geodeta przedstawił na mapach w skali 1:1000.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na przedmiotowych działkach oraz nakazał Nadleśnictwu K. i Gminie J. przedłożyć, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumenty niezbędne do legalizacji rozbudowy drogi.
W związku z nieprzedłożeniem dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nałożył na Gminę J. obowiązek natychmiastowej rozbiórki samowolnie rozbudowanych elementów drogi gruntowej (wewnętrznej) położonej na działkach: nr [...], nr [...]. Wskazano, że drogę gruntową należy przywrócić do granic działek geodezyjnych nr [...], nr [...] określonych w operacie technicznym z dnia 10 listopada 2015 r. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na Gminę J. obowiązek rozbiórki drogi wewnętrznej położonej pierwotnie na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i [...] w jej częściach rozbudowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wskazanych na szkicach stanowiących załączniki nr 1-5 niniejszej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że zarówno Gmina J. oraz Nadleśnictwo K. nie przedstawili dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych dot. ww. drogi, które należy zakwalifikować do rozbudowy (doszło do poszerzenia istniejącej drogi gruntowej). Tym samym w przypadku rozbudowy drogi nakaz rozbiórki może dotyczyć wyłącznie jej rozbudowanej części. Za niedopuszczalne organ uznał natomiast przyjęcie założenia, że rozbudowaną część drogi stanowi warstwa gruzu betonowego i warstwa pospółki wykonana w jej pierwotnych granicach, w wyniku których doszło do powstania obiektu drogi gruntowej. Wskazano, że roboty w odniesieniu do drogi stanowiącej własność Gminy J. oraz Nadleśnictwa K. wykonano w ramach jednej inwestycji, w jednym czasie i obejmowały one rozbudowę oraz przebudowę drogi, dlatego ich prawidłowość oceniano w jednym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 48-49b Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego, rozbudowaną część drogi gruntowej stanowią wyłącznie te jej elementy budowlane znajdujące się poza jej pierwotnym przebiegiem – pasem drogowym. Przebieg drogi należącej do Gminy został określony poprzez granice działek [...] oraz nr [...].
Ponadto przedmiotowa droga pomimo, że stanowi funkcjonalną całość, na odcinku przebiegającym przez działki nr [...] i [...], będącymi gruntami leśnymi należącymi do Skarbu Państwa, jest drogą leśną. Z treści przedstawionej opinii wynika, że na odcinku tej drogi leśnej doszło wyłącznie do jej naprawy, a nie rozbudowy. W tej sytuacji WINB stanął na stanowisku, że mimo, iż przedmiot postępowania dotyczy całej drogi to nie można nakazać aby rozbiórce uległa część drogi znajdująca się na działkach o nr [...] i [...] pozostających pod zarządem Nadleśnictwa. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że rozebrana powinna zostać tylko rozbudowana część drogi, gdyż inwestorzy mimo 6-miesięcznego terminu nie wyrazili woli do jej legalizacji. W takim przypadku na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jedyną decyzją jaka może zostać wydana jest rozbiórka części obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki został nałożony zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego na właściciela gruntu, który zarządza drogą na wymienionym odcinku jej pasa drogowego i posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zdaniem WINB, należało jednak doprecyzować przedmiot rozbiórki. Rozebrana powinna zostać bowiem droga w jej częściach rozbudowanych na działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wskazanych enumeratywnie w operacie przedłożonym PINB w dniu 19 listopada 2015 r.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wyjaśnił, że przedmiotowa droga wewnętrzna ma charakter liniowy, rozstrzygnięcie dotyczy całości drogi, natomiast nakaz rozbiórki dotyczy wyłącznie części tej drogi wewnętrznej.
Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego ponownie podniósł, że prawidłowe rozstrzygniecie w sprawie winno dotyczyć rozbudowy całej drogi, a nie jej części. Z kolei pełnomocnik organu podał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia dotycząca samowoli budowlanej a nie użytkowania drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 225/17, oddalając skargę, wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wiążących w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyrokach o sygn. akt II SA/Ol 237/12 i II SA/Ol 567/13. Sąd wskazał, że w wyniku samowoli budowlanej, wykonane przez skarżącego roboty budowlane spowodowały w wielu miejscach przekroczone w wyniku poszerzenia pasa drogowego poza linie graniczne działek nr [...] oraz nr [...].
Ponadto, w ocenie Sądu, mimo, że prace budowlane dotyczyły drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy, dla której zostały wyznaczone granice geodezyjne, oraz drogi leśnej, dla której nie zostały wyznaczone takie granice geodezyjne, słusznie WINB uznał, że skoro zmianie uległa szerokość pasa drogowego, to samowolnie wykonane przez inwestora roboty na działkach nr [...] oraz nr [...] należało uznać za rozbudowę, a nie przebudowę drogi. Nadto tylko w odniesieniu do tych działek faktycznie potwierdzono prowadzenie robót z przekroczeniem granic ewidencyjnych tych działek, a zatem z przekroczeniem istniejącego pasa drogowego.
W konsekwencji organy prawidłowo wdrożyły tryb legalizacyjny określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożyły na Gminę J. – właściciela działek nr [...] i nr [...], obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi. W związku zaś z nieprzedłożeniem niezbędnych dokumentów przez Gminę J., został nałożony obowiązek rozbiórki drogi wewnętrznej położonej pierwotnie na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i [...] w jej częściach rozbudowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Skoro roboty budowlane w tym zakresie polegały na polepszeniu warunków komunikacyjnych poprzez utwardzenie drogi warstwą gruzu betonowego oraz warstwą pospółki w odniesieniu do działek nr [...] i [...], co potwierdza przedstawiona opinia techniczna sporządzona w sierpniu 2011 r. przez K. P., to działanie takie było zasadne.
Organy nie mogły natomiast orzec, jak żąda skarżący, o nakazie rozbiórki całej inwestycji drogi wewnętrznej, w skład której wchodzi także droga leśna. W sprawie wyjaśniono, że sporna droga pomimo, iż stanowi funkcjonalną całość, to na odcinku przechodzącym przez działki nr [...] i [...] będące gruntami leśnymi należącymi do Skarbu Państwa jest drogą leśną, która nie została wydzielona geodezyjnie, lecz stanowi pas terenu pozbawiony drzewostanu. Z opinii technicznej sporządzonej w dniu 25 października 2012r. wynika, że przedmiotowy odcinek drogi znajduje się na terenie Leśnictwa B. w Nadleśnictwie K.. Droga ta stanowi las i w związku z tym nie posiada odrębnych numerów ewidencyjnych. W takim przypadku przez pas drogowy należy rozumieć pas terenu, na którym znajduje się jezdnia z poboczem tworząca koronę drogi, skarpy wykopów i nasypów, rowy, ścieki i inne urządzenie odwadniające, zjazdy na szlaki zrywkowe i składnice przyzrębowe oraz pola widoczności na łukach i skrzyżowaniach.
W tej sytuacji przebieg, szerokość, konstrukcja drogi ustalane są indywidualnie dla każdej z remontowanej czy nowobudowanej drogi leśnej. W treści opinii wskazano, że na odcinku drogi leśnej o długości 380 mb, szerokości zmiennej od 5-7 m, grubość warstwy nawiezionego materiału stanowi 60 cm, przy czym wykorzystano pospółkę naturalną z domieszką frakcji kamiennej w postaci otoczaka, doszło wyłącznie do jej naprawy. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty budowlane przez inwestora na odcinku przechodzącym przez działki nr [...] oraz [...] nie mogą być uznane za rozbudowę drogi i w związku z tym nie zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki drogi na tym odcinku.
W ocenie Sądu, w wyniku działań polegających na nawiezieniu warstwy gruzu betonowego oraz warstwy pospółki nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, bowiem w miejscu nawiezienia tych mas już istniał obiekt budowlany, jakim była droga wewnętrzna gminna i leśna, poprzez którą następowało skomunikowanie sąsiadujących działek rolniczych, wykonywanie prac leśnych ciężkim sprzętem oraz nieruchomości, na której dokonywano wydobywania kruszywa, o czym świadczy, nie tylko fakt wyodrębnienia geodezyjnego działek gminnych, lecz również okoliczność, że poprzez tą drogę odbywał się transport urobku z istniejącej kopalni kruszywa. Roboty budowlane na tych działkach dotyczyły jedynie, w odniesieniu do działek leśnych naprawy istniejącej drogi leśnej poprzez nawiezienie pospółki, co nie stanowi nawierzchni twardej, ulepszonej – opinia techniczna z dnia 25 października 2012 r., natomiast w odniesieniu do drogi gminnej (wewnętrznej) na poprawie jej warunków komunikacyjnych.
Ponieważ w stosunku do drogi gminnej doszło do przekroczenia granic pasa drogowego tej drogi, to wobec powyższego, przy braku legalizacji wykonanych robót, należało orzec rozbiórkę tych elementów drogi gminnej, które wykraczają poza istniejący pras drogowy – granice ewidencyjne działek, i tym zakresie został na Gminę J. nałożony obowiązek nakazu rozbiórki.
Okoliczność, że skarżący oczekuje nakazu rozbiórki całej drogi wewnętrznej, tak gminnej, jak i leśnej aby uniemożliwić poruszanie się po nich pojazdów z urobkiem z kopalni kruszywa nie skutkuje uznaniem, że właściwym trybem postępowania w tym zakresie, jest postępowanie rozbiórkowe, bowiem w tym celu służą inne instrumenty prawne, m.in. ustalenia organizacji ruchu drogowego, w którym może być przewidziana określona dopuszczalna nośność pojazdów, które mogą poruszać się po drodze wewnętrznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ administracji publicznej stanu faktycznego w sprawie;
- - art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA zmiany oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednich wyrokach WSA w przedmiotowej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Istniejąca droga gruntowa do czasu wykonania w miejscu jej przebiegu robót budowlanych nie jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w Prawie budowlanym. Nie można więc uznać, że taka droga powstała w wyniku budowy jeżeli jedynie była drogą polną gruntową. W takiej sytuacji skoro nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym to brak jest podstaw do uznania, że późniejsze utwardzenie takiej drogi pospółką (materiałem budowlanym wykorzystywanym do realizacji warstw konstrukcyjnych nawierzchni drogi – zgodnie z załącznikiem nr 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) i wyniesienie tej drogi w wyniku utwardzenia średnio na wysokość 60 cm (ustalenia wynikające z ekspertyzy) stanowiło jej przebudowę, remont, bieżącą konserwację, naprawę, czy tylko zasypanie istniejących w niej dziur.
W tych warunkach utwardzenie przedmiotowej drogi należy uznać za budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ponieważ dopiero w wyniku wykonania utwardzenia istniejącej drogi gruntowej doszło prawnie do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), który jest budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) jako obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego) – droga. Zakres wykonanych robót związanych z utwardzeniem przedmiotowej drogi nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska Gminy J. i Nadleśnictwa K. (przyjętego przez organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji), że doszło – jak odpowiednio podnoszono – do bieżącej naprawy, konserwacji, uzupełnienia ubytków nawierzchni, jej wyrównania, remontu istniejącej drogi. A zatem ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogły prowadzić w okolicznościach przedmiotowej sprawy do dokonania innej kwalifikacji wykonanych robót niż jako tych, na które wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Niezależnie zatem od wykonania utwardzenia poza granicami działek drogowych, stosownym rygorem powinna zostać objęta droga na całej długości wykonanego utwardzenia. Bez znaczenia dla tej oceny jest więc wskazywana przez Sąd okoliczność, że w części przedmiotowa droga powstała w miejscu drogi leśnej nie wydzielonej geodezyjnie. Przesądzające dla wyniku sprawy jest bowiem to, że w wyniku wykonania utwardzenia doszło do powstania obiektu budowlanego, który na całej długości faktycznie spełnia funkcję drogi. Ponadto jeżeli zważy się, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał samowolnie, co może przecież nastąpić w dowolnym miejscu, a więc także poza pasem drogowym, to brak jest podstaw do dokonania odmiennej oceny niż ta, zgodnie z którą mamy do czynienia na całej długości wykonanego utwardzenia z obiektem liniowym – drogą, o jakim mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W takiej sytuacji posłużenie się legalnymi definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych może prowadzić do mylnych wniosków, jak np. w motywach zaskarżonego wyroku. Dlatego omawiany zarzut skargi kasacyjnej zawiera usprawiedliwione podstawy.
Nie zawiera zaś usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano, która konkretnie ocena prawna zawarta w wydanych w sprawie wyrokach Sądu Administracyjnego nie została uwzględniona. Poza tym w wyrokach tych wskazywano, że przedmiotowa sprawa wymaga wyjaśnienia m.in. w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, co też w sprawie organy uczyniły. Dlatego to, że Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów nie świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., lecz błędnej ocenie materiału dowodowego, co też zostało omówione w ramach innego zarzutu skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.