Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1162/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia 4 sierpnia 1998r. nr 2908 Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. i M. K.-P. pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku przy ulicy [...] w Poznaniu z jednorodzinnego na dwurodzinny.
U. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność wymienionej decyzji, wskazując że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 1998r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocna decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2001r.
Także z wniosku U. K. prowadzone było postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji z dnia 4 sierpnia 1998r. nr 2908 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Nr 2908 na podstawie art.145 § 1 pkt 4 i pkt 8 k.p.a. w związku z przesłankami z art. 146 § 1 k.p.a.
Prezydent Miasta Poznania, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji rażąco naruszył przepis art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień. Takim uzgodnieniem, w rozumieniu tego przepisu są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sprawie warunki te zostały wydane dla B. i B. P. (decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 1998r.), natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę wydano dla M. K. -P. i K. P.. Decyzja nr [...] została ponadto wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te pozwalały wyłącznie na rozbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zaś decyzją o pozwoleniu na budowę pozwolono na rozbudowę budynku jednorodzinnego na dwurodzinny. Poza tym w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzony uchwałą Nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego Nr 22 poz. 246. Zgodnie z zawartymi w planie ustaleniami, dla działki inwestora dopuszczono maksymalny procent zabudowy, w granicach 20-25 %. Decyzją o pozwoleniu na budowę dopuszczono zabudowę na poziomie ok. 30 % powierzchni działki (nie uwzględniając powierzchni zabudowy istniejącego budynku gospodarczego).
Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań M. K.-P. i K. P. oraz B. i B. P. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że U. K. nie była uznana za stronę w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, jak również nie była stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż odległość projektowanej rozbudowy budynku jednorodzinnego do granicy działki nr [...] z działką U. K. wynosi ponad 5 m, przy dopuszczalnej minimalnej odległości wynikającej z warunków technicznych - 4 m. Zostały zatem zachowane odległości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Ponieważ wnioskodawczyni nie wskazała innej normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny lub obowiązek, brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. K. wskazując, że jest ona stroną postępowania, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie o błędnie ustalony stan faktyczny.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu odwoławczego, że zgodnie z art. 157 § 2 i art. 61 § 3 k.p.a. organ administracyjny wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek pochodzący od osoby, która jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w przedmiotowej sprawie - decyzji o pozwoleniu na budowę), lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organ II instancji błędnie ustalił, że U. K. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ administracyjny ustalając interes prawny osoby występującej z żądaniem, w pierwszej kolejności powinien ustalić przepisy prawa materialnego, które będą decydowały o przyznaniu, bądź - nie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracyjny winien ustalić brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę. W dacie tej obowiązywał art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, który stanowił, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przez osoby te w procesie budowlanym należy rozumieć zarówno sąsiadów inwestycji jak i inne osoby, które w związku z działalnością inwestycyjną mogą doznać ograniczeń. Tak więc przepis ten bardzo szeroko określał krąg osób, które mogły występować w procesie budowlanym jako strony, bowiem wprowadzał pojęcie "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". Stroną w procesie inwestycyjnym byli zatem właściciele, współwłaściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiedniej, przy czym powołując się na naruszenie przepisów prawa, winni byli wykazać, że inwestycja narusza ich interes prawny, natomiast pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja, obejmowało nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej należy zaakceptować również przy wykładni pojęcia interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ten stan prawny obowiązywał do nowelizacji prawa budowlanego, która dokonała się na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 28 ust. 2 znowelizowanego prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak w przedmiotowej sprawie organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym badając przymiot strony U. K. winien wziąć pod uwagę stan prawny oraz wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 sprzed 11 lipca 2003r. Ponadto fakt, że przy budowie przedmiotowego budynku nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na którą to okoliczność powołuje się organ II instancji, nie oznacza automatycznie - w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r., że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy organ administracyjny powinien dokonać oceny merytorycznej zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności. To, że U. K. nie była stroną w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostało jej doręczone pozwolenie na budowę, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Powyższa kwestia była m.in. podstawą do wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.) na wniosek U. K.. Nie może być ona jednak przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, bowiem jest to jedna z przesłanek do wznowienia postępowania, a więc podstawa do uruchomienia zupełnie innego - nadzwyczajnego trybu w postępowaniu administracyjnym. Ponadto fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1998r. Prezydenta Miasta Poznań znajduje się zapis informujący, że U., A. i L. K. nie są stroną postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej rozbudowy, również nie ma znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i nie oznacza to, że U. K. nie ma przymiotu strony. Ponadto pismo U. K. z dnia 13 lutego 2007r., które zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności, w ogóle nie zawiera wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 sierpnia 1998r. o pozwoleniu na budowę, co organ odwoławczy badając sprawę ponownie winien wziąć pod uwagę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. P. i M. K. – P., domagając się uchylenia wyroku i zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego przepisu art. 103 § 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię,
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
- art. 157 § 2 k.p.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia, że pismo U. K. nie zawierało wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę
- obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że U. K. przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na rozbudowę domu mimo iż to, że nie brała ona udziału jako strona to przysługuje jej tylko wniosek o wznowienie postępowania;
- obrazę przepisu art. 156 § 1 k.p.a. przez prowadzenie sprawy o unieważnienie decyzji budowlanej mimo, że inwestycja została już wykonana i nie można stwierdzić nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż jak wynika z art. 103 jednolitego tekstu Prawa budowlanego z dnia 21 listopada 2003 r. ustawę tę stosuje się - poza sprawami wymienionymi w ust. 2 tegoż przepisu do których spraw stosuje się przepisy dotychczasowe przed wejściem w życie prawa budowlanego. Wobec tego uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionego przepisu art.103 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] zostało przeprowadzone w oparciu o pismo U. K. nie będące de facto wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podobne stanowisko zajął sąd I instancji, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego była uzasadniona. Nawet gdyby przyjąć, że U. K. ma legitymację strony to umorzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było słuszne, skoro zarówno organ II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzają, że pismo U. K. nie zawierało wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozbudowie domu jednorodzinnego to postępowanie winno być umorzone już na tym etapie postępowania. Uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny może doprowadzić tylko do tego, że organ drugiej instancji winien postępowanie umorzyć, przy innym jedynie uzasadnieniu decyzji. U. K. podnosiła zarzut, że została pozbawiona możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia na rozbudowę domu dla K. P. i M. K. - P.. Postępowanie takie toczyło się i dla U. K. zakończyło się niepomyślnie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nie można z tej przyczyny żądać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Pominięcie strony w postępowaniu byłoby ewentualnie przesłanką wznowieniową. Zrealizowanie inwestycji budowlanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza ponadto dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Zatem rzeczą organów administracji powinno być zbadanie, czy inwestycja ta została zrealizowana - nawet przy naruszeniu prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę, bo w tej sytuacji nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. K. wskazała, że inwestycja wnoszących skargę kasacyjną to nie rozbudowa domu jednorodzinnego lecz całkowicie nowa budowa drugiego domu jednorodzinnego. Ponadto przekroczony został obowiązujący stopień zabudowy działki - 30,5% powierzchni całkowitej działki, przy maksymalnie dopuszczalnym procencie zabudowy, dopuszczonym planem zagospodarowania terenu na poziomie 20-25%. Pozwolenie na budowę wydano osobom, które nie posiadały zatwierdzonych warunków zabudowy, a ponadto do wniosku dołączono niezgodną ze stanem faktycznym mapę geodezyjną, na którą nie naniesiono istniejącego tam budynku gospodarczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 103§1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) w pierwszym rzędzie przytoczenia wymaga jego treść, zgodnie z którą do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
- Przepis ten ma zatem charakter przejściowy i normuje kwestię stosowania ustawy Prawo budowlane z 1994r. do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie – a zatem przed 1 stycznia 1995r. (art.108 Prawa budowlanego).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący złożyli wniosek o wydanie im pozwolenia na budowę dnia 6 lipca 1998r. – a zatem żadne postępowanie związane ze stosowaniem przepisów Prawa budowlanego – dotyczące przedmiotowej inwestycji nie zostało wszczęte przed 1 stycznia 1995r. Skoro tak, to przepis art. 103§1 Prawa budowlanego nie mógł być stosowany ani przez rozpatrujące sprawę organy administracji, ani tym bardziej przez sąd I instancji. Podkreślić należy, że art. 103§1 Prawa budowlanego nie odnosi się w żadnej mierze do stosowania przepisów którejkolwiek z ustaw nowelizujących Prawo budowlane do postępowań wszczętych przed taką nowelizacją, a jego wyłącznym przedmiotem regulacji jest kwestia stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. w postępowaniach wszczętych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1981 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm).
Zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 103 § 1 Prawa budowlanego był więc całkowicie nietrafny.
W zakresie podstawy kasacyjnej określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - czyli naruszenia prawa procesowego, wielokrotnie podnoszono zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że samo powołanie tego przepisu nie jest wystarczające dla uznania, że strona należycie sformułowała podstawę kasacyjną. Konieczne jest sprecyzowanie zarzutu przez powołanie konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji. Przy czym skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.
W skardze kasacyjnej nie powołano natomiast żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu miałby uchybić sąd I instancji.
Przywołane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisy art. 157 § 2, 145 §1 pkt 4 oraz art. 156§1 k.p.a. nie należą bynajmniej do przepisów stosowanych przez sądy administracyjne. Przepisy te stosują natomiast w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej. Skuteczne podważenie dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej oceny i wyprowadzając z niej procesowe konsekwencje. Przepis taki nie został wskazany, gdyż jak wywiedziono powyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a, nie stanowi regulacji stosowanej przez sąd I instancji, która mogłaby być przywołana jako zarzut w podstawie kasacyjnej.
Mając zatem na względzie powyższe okoliczności skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.