Uzasadnienie
Sygn. akt II OSK [...]/15
Wyrokiem z 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W.K. (dalej jako "skarżący") na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Białe Błota w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla składającego się z 51 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na dz. nr [...]/1 i [...]/2, obr. Murowaniec, gm. Białe Błota. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie czasu przewlekłości, wymierzenie organowi grzywny do wysokości 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Oddalając skargę Sąd I Instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma data, od której zaczęły obowiązywać przepisy dotyczące przewlekłości postępowania i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że od 11 kwietnia 2011 r. można mówić o przewlekłości postępowania, od 15 maja 2011 r. możliwe jest orzekanie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast od 12 lipca 2011 r. wojewódzki sąd administracyjny może orzekać na wniosek lub z urzędu o wymierzeniu grzywny. Jednocześnie Sąd I instancji przedstawił przepisy stanowiące podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć oraz szczegóły dotyczące ich wejścia w życie.
Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji wyjaśnił, że objął kontrolą przebieg postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy od 11 kwietnia 2011 r.
Sąd I instancji wskazał, że na skutek zażalenia skarżącego z 3 marca 2011 r. na niezałatwienie sprawy w terminie, postanowieniem z 4 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do 31 maja 2011 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
W ocenie Sądu I instancji, akta administracyjne sprawy nie potwierdzają przewlekłości postępowania, ponieważ okoliczności sprawy wskazują na niezawinione działanie organu. Sąd I instancji bardzo szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że kontrolując przewlekłość postępowania w przedmiotowej sprawie zbadał sprawę w dwóch okresach. Pierwszy okres trwał od 4 kwietnia 2011 r. do 15 listopada 2012 r. Sąd I instancji wziął pod uwagę, że planowana inwestycja dotyczyła budowy dużego zamierzenia 51 domów oraz to, że w trakcie prowadzonego postępowania wystąpiły postępowania wpadkowe mające wpływ na prowadzenie sprawy głównej, takie jak ustanowienie kuratora przez sąd rejonowy i uzgodnienia z właściwymi organami. Okres postępowania uzgodnieniowego pokrywał się okresem, w którym organ występował o ustanowienie kuratora do sądu i przedłużał z tego powodu postępowanie. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie uzgodnieniowe przed Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego trwało pięć miesięcy. Dodatkowy wpływ na wydłużenie postępowania miały wnoszone przez skarżącego uwagi do projektu decyzji oraz wniosek o przerwanie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla budowy 51 domów oraz zmodyfikowanie jego z uwzględnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, a także wniosek skarżącego o dokonanie zmiany kilku parametrów w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz cofnięcie wniosku o wprowadzenie zmian. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania skarżący składał dwukrotnie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. (2 lipca 2012 r. i 27 września 2012 r.), które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniami z 27 lipca 2012 r. i 2 października 2012 r. uznało za nieuzasadnione.
Sąd I instancji wskazał, że teren na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, jest terenem wymagającym zapewnienia dostępności dróg. Wpływ na przedmiotową sprawę miały dwie decyzje z 19 marca 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie dróg wewnętrznych. Ponadto organ informował strony o powodach przedłużenia terminu do załatwienia sprawy.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w drugiej kolejności oceniał okres od 9 stycznia 2013 r. (data wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy) do 17 września 2013 r., a więc do wydania decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy (łącznie 9 miesięcy). Sąd I instancji podkreślił, że od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tj. od 15 listopada 2012 r. do jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 9 stycznia 2013 r. upłynęły kolejne dwa miesiące, w których organ nie pozostawał bezczynny. Na przebieg postępowania miały wpływ postępowania wpadkowe związane z wnioskami współwłaściciela nieruchomości, P.M. o zawieszenie postępowania, które organ administracji był zobowiązany rozpoznać formalnie i ustosunkować się do sprzeciwów skarżącego informując jednocześnie o podjętych czynnościach wszystkie strony postępowania. Od 17 grudnia 2012 r. do 15 maja 2013 r. trwało postępowanie związane z wnioskiem P.M., który ostatecznie 10 kwietnia 2013 r. ponowił wniosek o zawieszenie postępowania, a następnie organ I instancji postanowieniem z 25 kwietnia 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania. P.M. wniósł zażalenie na to postanowienie, co skutkowało przedłużeniem postępowania o kolejne 6 miesięcy. W tym czasie skarżący również składał wnioski o korektę projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, wpływ na przebieg sprawy miał również wniosek P.M. z 10 lipca 2013 r. o umorzenie w całości postępowania z wniosku z 6 października 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, organ cały czas prowadził postępowanie w sprawie, która była wielowątkowa, rozbudowana postępowaniami wpadkowymi, na które organ nie miał wpływu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 149 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez błędne uznanie, że czynności podejmowane w sprawie nie miały znamion przewlekłości postępowania.
Po drugie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez niedopełnienie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, który przyjął niezgodny z rzeczywistym stan faktyczny.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.
Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak omówienia w uzasadnieniu orzeczenia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po drugie, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 - 36 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia Sądu na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania. Niezależnie jednak od błędu konstrukcyjnego tego zarzutu, nie można uznać, że czynności podejmowane w sprawie miały znamiona przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kontrola Sądu I instancji dotyczyła dwóch okresów trwania postępowania administracyjnego. Sąd I instancji trafnie zauważył, że w trakcie prowadzonego postępowania wystąpiły postępowania wpadkowe mające wpływ na prowadzenie sprawy głównej, takie jak ustanowienie kuratora przez sąd rejonowy i uzgodnienia z właściwymi organami. Postępowanie uzgodnieniowe trwało równolegle z postępowaniem zmierzającym do ustanowienia kuratora spadku, więc ponowne, błędne wystąpienie przez organ I instancji o ustanowienie kuratora spadku nie mogło być ocenione w kategorii czynności pozornej, która spowodowała przewlekłe prowadzenie sprawy. W toku postępowania skarżący wnosił liczne pisma (w tym zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.), a także modyfikował zakres swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, co z przyczyn niezależnych od organu wydłużało postępowanie. Ponadto inne strony tego postępowania, składały wnioski w toku postępowania, które to wnioski wymagały załatwienia we właściwej formie. Jednocześnie organy informowały skarżącego, a także pozostałe strony postępowania o przyczynach i terminie przedłużania postępowania. Stąd też brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 - 36 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 35 i art. 36 k.p.a.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzut ten został błędne skonstruowany. Cytowane przepisy stanowią normy o charakterze ustrojowym i normują tylko zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w tej sprawie nie nastąpiło.
Po trzecie, błędnie został także skonstruowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.