Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2370/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020r., sygn. akt IV SAB/Wa 70/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania I. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywnę w wysokości 1000 zł (pkt 3) i przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. B. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie I. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] wpłynęło do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 15 grudnia 2018 r. W dniu 18 lutego 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika skarżącego. W dniu 12 lipca 2019 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność. W dniu 6 grudnia 2019 r. skarżący złożył kolejne ponaglenie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...]stycznia 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że pismem z 18 września 2019 r. organ poinformował stronę, że sprawa zostanie załatwiona nie później niż do dnia 31 października 2019 r. oraz wezwał o nadesłanie aktualnych dokumentów. Organ odwoławczy nie podejmował żadnych dodatkowych czynności w sprawie, a decyzja kończąca postępowanie została wydana dopiero po upływie ponad trzynastu miesięcy od przekazania odwołania.

W ocenie Sądu tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być rozpatrzenie odwołania w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i naruszył art. 35 k.p.a. Przekroczenia terminów, określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw.

Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - analiza czynności podejmowanych w tej sprawie przez organ odwoławczy, okres oczekiwania na wydanie decyzji, a także brak reakcji na ponaglenie pełnomocnika skarżącego daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto zdaniem Sądu, mając na uwadze czas prowadzenia postępowania i charakter sprawy, należało Szefowi Urzędu wymierzyć grzywnę w kwocie 1000 zł, która z jednej strony ma charakter represyjny wobec organu, a z drugiej jej wysokość jest adekwatna do stopnia zawinienia organu. Dodatkowo, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Suma pieniężna, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania, kwota 1000 zł jest kwotą adekwatną.

W ocenie Sądu, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z problemami organizacyjnymi organu, które obecnie mają już charakter stały i wymagają rozwiązań systemowych, albowiem wpływają na znaczne wydłużenie czasu prowadzonych postępowań odwoławczych.

Skargą kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 2, 3 i 4, zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania I. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:
3. a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, a także ograniczone ramami rocznego budżetu możliwości zwiększenia zatrudnienia,
4. b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych,
5. - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;
6. 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, do czego doszło:
7. a) pomimo braku przesłanek, które usprawiedliwiałyby jej przyznanie i pomimo niewykazania zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd potrzeby jej przyznania, podczas gdy suma pieniężna ma charakter fakultatywny, a przy jej orzekaniu chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku, jakiego doznał na skutek bezczynności działania organu,
8. b) na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.,
9. - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej,
10. 3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 do czego doszło na skutek:
11. a) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że skarżącemu należy przyznać sumę pieniężną w wysokości 1000 zł,
12. b) powołania się na zadośćuczynienie za dolegliwości i niedogodności i znaczenie sprawy dla skarżącego jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju tych niedogodności i dolegliwości;
13. c) całkowitego braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez organ argumentacji wskazującej na brak dostatecznych podstaw do przyznania sumy pieniężnej;
14. 4) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu przez Sąd Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w kwocie 1000 zł do czego doszło:
15. a) pomimo braku przesłanek, które usprawiedliwiałyby jej wymierzenie i pomimo niewykazania zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd potrzeby jej wymierzenia,
16. b) na skutek niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o zasądzeniu grzywny;
17. 5) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wymierzeniu przez Sąd od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w kwocie 1000 zł do czego doszło na skutek:
18. a) braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców należy wymierzyć grzywnę w wysokości 1000 zł,
19. b) powołania się wyłącznie na czas prowadzenia postępowania i charakter sprawy jako przesłanek wymierzenia organowi grzywny,
20. c) pominięcia w zasadzie przez Sąd I instancji podnoszonych przez organ argumentacji dotyczącej przyczyn wydłużenia postępowania.
21. II. prawa materialnego (z ostrożności procesowej) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:
22. 1) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na:
23. a) pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem oraz
24. b) stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania I. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
25. - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,
26. 2) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i p.p.s.a. polegające na:
27. a) pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
28. b) przyznaniu przez Sąd od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł z powołaniem się na dolegliwości i niedogodności dla skarżącego jako przesłankę zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru tych dolegliwości w sytuacji, w której skarżący nie uzasadnił w żaden sposób złożonego wniosku,
29. c) wymierzeniu przez Sąd Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w kwocie 1000 złotych z powołaniem się wyłącznie na czas prowadzenia postępowania i charakter sprawy jako przesłankę zasądzenia grzywny.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tej części, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2, pkt 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i 5 i art. 36 k.p.a. poprzez uznanie, że prawomocnie stwierdzona zaskarżonym wyrokiem bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania I. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do oceny wskazanego powyżej zarzutu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H.Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu jest to, że w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie wydał stosownego aktu kończącego postępowanie przy braku okoliczności usprawiedliwiających niedotrzymanie terminów załatwiania spraw ustanowionych w art. 35 k.p.a. lub terminu ustalonego w myśl art. 36 k.p.a. bądź też dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy (art. 37 ust. 2 k.p.a.).

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się natomiast sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ.

CBOSA). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego doszło po stronie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do bezczynności o rażącym charakterze. Przekroczenie przez ten organ ustawowego, miesięcznego terminu rozpatrzenia odwołania było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Bezsprzeczna bowiem jest w tej sprawie okoliczność nie wydania przez Szefa Urzędu decyzji w sprawie do dnia [...] stycznia 2020 r. (data rozpatrzenia odwołania decyzją nr [...]), a zatem - licząc od dnia przekazania przedmiotowego odwołania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców przez orzekającego w I instancji Wojewodę [...], tj. od dnia 15 grudnia 2018r. - przez okres ponad 13 miesięcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już sama ta okoliczność świadczy o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności organu.

Ponadto za stwierdzeniem bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania skarżącego w stopniu rażącym przemawia sposób prowadzenia przez ten organ przedmiotowego postępowania. Zwrócić należy bowiem uwagę, że pierwszą czynność w kontrolowanej sprawie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podjął dopiero po 9 miesiącach od wpływu odwołania (a zatem długo po upływie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy), tj. 18 września 2019 r., kiedy to wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie i poinformował go o niedotrzymaniu terminu rozpatrzenia odwołania wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r. Wprawdzie organ w zawiadomieniu tym wezwał skarżącego do nadesłania stosownych dokumentów, jednak skarżący uczynił to niezwłocznie w dniu 26 września 2019 r. Wymaga także zwrócenia uwagi okoliczność, że ww. zawiadomienie było jedynym skierowanym do skarżącego pismem organu odwoławczego w ciągu 13 miesięcy trwania postępowania odwoławczego i to pomimo złożenia przez skarżącego ponaglenia (w dniu 18 lutego 2019 r.) i ostatecznie skargi na bezczynność (w dniu 12 lipca 2019 r.). Organ odwoławczy nie wypełniał więc należycie obowiązków wobec strony postępowania, nałożonych na niego art. 36 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznać należy za zasadne. Podniesione w tym kontekście w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zasadności podjęcia przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności podnieść należy, że grzywna stanowi środek o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi zatem w istocie nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji ustalonej przez Sąd pierwszej instancji, w której organ odwoławczy przez okres ponad 13 miesięcy nie rozpoznał odwołania skarżącego, a ponadto jawnie ignorował nałożony na niego art. 36 k.p.a. obowiązek informacyjny (poza jednym wyjątkiem podjętym dopiero po upływie 9 miesięcy od wpływu odwołania), zasądzona w pkt 3 zaskarżonego wyroku grzywna w kwocie 1000 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa powstałego w związku z bezczynnością Szefa Urzędu. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przedstawione okoliczności przedmiotowej sprawy wskazywały na potrzebę zadośćuczynienia - poprzez zasądzenie od organu określonej w pkt 4 zaskarżonego wyroku sumy pieniężnej - skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Przy czym dokonując oceny podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przedmiotem postępowania, w toku którego doszło do bezczynności Szefa Urzędu, było udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem kwestia o istotnym znaczeniu dla skarżącego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na dokonaną powyżej ocenę charakteru stwierdzonej bezczynności oraz zasadności wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie mogą wpłynąć podnoszone przez organ okoliczności dotyczące znacznego wpływu spraw do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę.

Chybiony jest także w okolicznościach niniejszej sprawy powiązany z art. 149 § 1a i § 2, art. 151, art. 154 § 6 i art. 133 § 1 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji - odmiennie niż miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie rażącą bezczynność organu w rozpatrzeniu odwołania skarżącego i uznał za konieczne wymierzenie temu organowi grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie podstaw prawnych zawartych w nim rozstrzygnięć.

Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.