Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2371/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2014 roku, sygn. akt: IV SA/Po 59/14, oddalił skargę K.O. i M. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...]w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Starosta [...]decyzją z dnia [...] września 2013 roku, nr[...] – na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz.1623 ze zm.) – zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy 1 MW i średnicy rotora 54 m (kategoria XIX) przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w[...]. W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż podstawę do jej wydania stanowiła ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku przeniesiona ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku) oraz ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 roku przeniesionej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku).

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli K. O. (chociaż nie doręczono mu decyzji organu pierwszej instancji), Z. O., A. K., F. H. i J. S. podnosząc, że realizacja inwestycji będzie skutkować obniżeniem wartości gruntów położonych w jej bliskim sąsiedztwie oraz obniżeniem jakości produkcji rolnej, a także zwiększeniem hałasu.

S. B. i M. C. nie brali udziału w tym postępowaniu.

Wojewoda Wielkopolski w toku postępowania odwoławczego ustalił aktualnych właścicieli sąsiednich nieruchomości i pismem z dnia 30 października 2013 roku zawiadomił w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") strony oraz uczestników postępowania (w tym K. O.) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów zgromadzonych w sprawie.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2013 roku, nr [...] po rozpoznaniu odwołania K. O., Z. O., A. K., F. H., J. S., S. B. i M. C., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż inwestor wykonał nałożone przez Prawo budowlane obowiązki, w tym określone w art. 33 ust. 2, a projekt budowlany nie narusza ustaleń ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor uzyskał wymagane opinie i pozwolenia, w tym szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych, Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Służby Hydrologicznej i Meteorologicznej, Głównego Synoptyka Meteorologicznego, a także decyzję Starosty [...] zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych. W sytuacji, gdy inwestor wykona wszystkie obowiązki nałożone przepisami Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia budowlanego, gdyż taka decyzja nie ma charakteru uznaniowego.

Organy nie mają kompetencji do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym także techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, bowiem odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą uprawnione osoby sporządzające projekt budowlany. Organ pierwszej instancji wykonał obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości w środowisku organ napisał, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustalono, że przedsięwzięcie znajduje się poza terenami siedlisk i migracji ptaków i nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu, a także nie wprowadzi zanieczyszczeń do otoczenia. Na obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej przepisy odrębne nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. O., S. B. i M. C. domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarga K. O. została zarejestrowana pod sygn. akt: IV SA/Po 59/14. Natomiast skargi S. B. i M. C. zarejestrowano pod sygn. akt: IV SA/Po 80/14. Wobec skutecznego cofnięcia skargi postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 roku umorzono postępowanie ze skargi S. B. Zdaniem autorów skarg w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dodatkowo M. C. zarzucił naruszenie art. 10 i art. 15 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w którym pozbawiono go możliwości czynnego udziału. Starosta nie doręczył mu decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutów dotyczących występowania zwierząt na terenie objętym oddziaływaniem planowanej inwestycji.

K. O. wskazał, że w myśl art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie postępowanie uzupełniające, to jest zobowiązany przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów, czego w sprawie organ zaniechał. Skarżący zamierza wznowić postępowanie w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowań.

M. C. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej bezpośrednio przy nieruchomości inwestora. Tymczasem bez jego udziału wydano decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i z jego inicjatywy w tym zakresie wznowiono postępowanie.

M. C. zarzucił, że o postępowaniu dowiedział się dopiero wskutek dostarczenia mu zawiadomienia o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy przez Wojewodę. W jego ocenie, Wojewoda po stwierdzeniu pominięcia jego osoby we wcześniejszym postępowaniu powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i skierować sprawę do ponownego rozpoznania. Pozbawiono go więc możliwości udziału w postępowaniu organu pierwszej instancji, co rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że dochowano szczególnej staranności w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Organ nie ma bezwzględnego obowiązku zapewnienia udziału strony w postępowaniu. Zarzut omyłkowego uznania za strony poprzednich właścicieli nie miał wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu utraty wartości gruntu podniesiono, że Prawo budowlane nie rozstrzyga sporów o charakterze cywilnym. W postępowaniu odwoławczym nie zbierano dodatkowych dowodów wymagających wdrażania procedury na podstawie art. 10 K.p.a.

M. S. (inwestor) pismem z dnia 28 lutego 2014 roku wniósł o oddalenie skarg podnosząc, że skarżący w postępowaniu odwoławczym mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W tym przypadku skarżący nie wykazali jakich konkretnie czynności nie mogli dokonać w postępowaniu. Ponadto naruszenie przepisów postępowania musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie wykazano, by istniał związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Nie doszło także do naruszenia art. 15 K.p.a, gdyż Wojewoda ponownie rozstrzygnął sprawę nie ograniczając się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 roku – na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – połączono sprawy o sygn. akt: IV SA/Po 59/14 i IV SA/Po 80/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy prowadzono dalej pod sygn. akt: IV SA/Po 59/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym wcześniej wyrokiem oddalił skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zarzuty skarg ograniczają się w istocie rzeczy do kwestii procesowych wynikających z naruszeń praw strony.

Stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla wykazania interesu prawnego dającego legitymację do występowania w tym postępowaniu należy wskazać przepisy odrębne wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Jednak, przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego). W tym przypadku ma zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co prowadzi do wniosku o określeniu stron postępowania w oparciu o ogólne reguły określone w art. 28 K.p.a., a więc bez ograniczenia wskazanego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenia w tym zakresie oraz ewentualne wnioski co do przysługującej legitymacji strony postępowania należą do organu udzielającego pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd Wojewódzki odnosząc się do wadliwego ustalenia kręgu stron ustalonych przez organ pierwszej instancji, a więc do naruszenia przez ten organ art. 28 K.p.a., stwierdził, iż naruszenie tego przepisu, uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., można oceniać tylko w odniesieniu do art. 10 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W sytuacji, gdyby okazało się, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brały udziału osoby, którym przysługiwał przymiot strony, za uzasadnione uznałby zasadniczo Sąd uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w celu zapewnienia tym podmiotom udziału w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, uchybienie organów polegające na wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania bądź też niepowiadomieniu ich o wszczęciu postępowania, a następnie w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie dowodów i materiałów sprawy, jest uchybieniem procesowym, które jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie (nie daje zatem podstaw do uchylenia decyzji), chyba że strona wykaże, iż na skutek tego uchybienia (braku wiedzy o toczącym się postępowaniu lub jego zakończeniu) została pozbawiona możliwości dokonania czynności, które mogły mieć wpływ na jego przebieg bądź wynik.

W sprawie organ pierwszej instancji niewątpliwie pominął M. C., K.O. i S. B. jako strony (współwłaścicieli działek sąsiednich), co stanowi naruszenie art. 28 K.p.a. Uchybienie to jednak w realiach niniejszej sprawy – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – nie miało wpływu na wynik postępowania.

S. B. cofnął skargę i dlatego jego przypadek nie był przedmiotem rozważań Sądu, aczkolwiek jego sytuacja jest analogiczna z przypadkiem M. C. Jak zaakcentował Sąd Wojewódzki, odwołanie w ustawowym terminie wniósł m.in. K. O. i to pomimo tego, że nie doręczono mu decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 30 października 2013 roku zawiadomił – w trybie art. 10 § 1 K.p.a. – strony oraz uczestników postępowania (w tym K. O.) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów zgromadzonych w sprawie. W dniu 6 listopada 2013 roku do organu odwoławczego zgłosił się m.in. K. O. (który już wcześniej wniósł odwołanie) podnosząc, że nie zgadza się z lokalizacją inwestycji i oświadczył, że wiatraki powodują zubożenie flory w gruntach, a w konsekwencji spadek ich wydajności.

Następnie Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 5 listopada 2013 roku doręczył M. C. i S. B. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 K.p.a. o wniesionym odwołaniu oraz odpis decyzji organu pierwszej instancji. M. C. i S. B. pouczono także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów zgromadzonych w sprawie. W dniu 15 listopada 2013 roku do organu odwoławczego zgłosił się M.C. i S. B., którzy po zapoznaniu się z aktami postępowania oświadczyli, że nie zgadzają się z lokalizacją i budową wiatraka. M. C. i S. B. złożyli w dniu 15 listopada 2013 roku pismo, w którym zawarli protest przeciwko decyzji organu pierwszej instancji potraktowany przez organ odwoławczy, jako odwołanie. Tak więc również M. C. wniósł w ustawowym terminie odwołanie.

Reasumując Sąd zaakcentował, iż obydwaj skarżący wnieśli swoje odwołania w ustawowym terminie. Termin wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę faktycznie nieuczestniczącą w postępowaniu oraz osobę bez jej winy niebiorącą udziału w postępowaniu, którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania. W świetle powyższego Sąd zauważył, iż wprawdzie K. O. nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, jednak złożył on odwołanie w terminie przysługującym innym uczestnikom postępowania, a więc skutecznie. M. C. doręczono odpis decyzji organu pierwszej instancji wraz z pismem z dnia 5 listopada 2013 roku, a odwołanie zawarł on w piśmie złożonym do organu w dniu 15 listopada 2013 roku. Tak więc i on wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Organ odwoławczy zawiadomił skarżących w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się w tym zakresie.

Tym samym skarżący mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym z czego skorzystali, a o czym świadczą protokoły sporządzone przy okazji zapoznawania się przez nich z aktami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy konwalidował uchybienie organu pierwszej instancji doręczając M. C. decyzję tego organu i umożliwiając mu w ten sposób udział w postępowaniu przed tym organem. K. O. wprawdzie nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, jednakże miał on możliwość zapoznania się z aktami administracyjnymi, z której – jak wynika z akt sprawy – skorzystał. Niewątpliwie skarżący brali udział w postępowaniu organu odwoławczego. Tym samym – zdaniem Sądu I instancji – nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. z uwagi na niespełnienie w przypadku skarżących przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W kontrolowanym postępowaniu taka sytuacja nie zaistniała, gdyż skarżący ostatecznie byli uczestnikami postępowania i aktywnie w nim uczestniczyli, o czym świadczy choćby rozpoznanie ich odwołań. Tak więc ostatecznie uchybienie organu pierwszej instancji polegające na pominięciu skarżących w charakterze stron w toku postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, Sąd wskazał, że może on odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Żaden ze skarżących nie tylko nie wykazał, lecz nawet nie twierdził, że zamierzał wnioskować o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów w toku postępowania, dlatego Sąd uznał, że ten zarzut nie miał wpływu na wynik postępowania. I to tym bardziej, że organ odwoławczy w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów.

Sąd zaakcentował przy tym, że postępowanie przed organem odwoławczym zmierzało jedynie do prawidłowego ustalenia kręgu stron, nie prowadzono w jego toku dowodów o charakterze merytorycznym. Organ odwoławczy działając w interesie skarżących trafnie potraktował ich jako strony postępowania i rozpoznał ich odwołania.

Przystępując do konkluzji uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, iż w istocie zarówno odwołania, jak i skargi nie zawierały zarzutów merytorycznych. Skargi sprowadzały się wyłącznie do zarzutów procesowych. Odwołania natomiast zawierały zarzuty o charakterze ogólnym w żaden sposób nie skonkretyzowane i nie znajdujące oparcia w aktach administracyjnych. Sąd ze swej strony nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej uchybień tego rodzaju, by skutkowały ich uchyleniem. Sąd podzielił nadto pogląd Wojewody, że organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jeżeli wniosek spełnia wymogi określone przez prawo, gdyż taka decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Z tych powodów Sąd oddalił skargi na mocy art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w imieniu K. O. i M. C. wywiódł pełnomocnik w osobie adw. J. M. Kasator wskazał, iż zaskarża w całości ww. wyrok Sądu Wojewódzkiego wnosząc – na mocy art. 173 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie jego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych.

Kontestowanemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. 1. art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie organu pierwszej instancji polegające na uniemożliwieniu stronie uczestnictwa w postępowaniu może być konwalidowane przez organ drugiej instancji, co w sprawie polegało na doręczeniu M. C. decyzji organu pierwszej instancji i co miało według Sądu zapewnić stronie uczestnictwo na etapie postępowania odwoławczego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i tym samym nie istniała potrzeba uchylenia decyzji tego organu oraz nie doszło w tym wypadku do naruszenia art. 15 K.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja jest wydana zgodnie z przepisami K.p.a. i nie ma podstaw do jej uchylenia, naruszając w ten sposób przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., nie stosując go;
2. 2. art. 10 i art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że wadliwe ustalenie stron postępowania, nie powiadomienie ich o jego wszczęciu i uniemożliwienie im wzięcia udziału w czynnościach przed organem pierwszej instancji jest uchybieniem procesowym, które jednakże nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i nie daje podstaw do uchylenia decyzji, co jest sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i literaturą naukową art. 10 K.p.a., wedle których uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest zawsze uchybieniem kwalifikowanym, które stanowi podstawę do późniejszego wznowienia postępowania administracyjnego, zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia wadliwej decyzji i umożliwienie stronie uczestnictwa w postępowaniu pierwszej instancyjnym i co skutkowało naruszeniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji;
3. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez istniejącą sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, polegającą na wskazaniu, że przyjęcie, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału osoba, której przysługiwał przymiot strony, co uzasadnia uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, w celu zapewnienia tym osobom udziału w postępowaniu i równoczesnym przyjęciu sprzecznego poglądu, że pomimo niemożliwości wzięcia przez skarżących udziału w tym postępowaniu, otrzymanie przez nich od organu odwoławczego informacji o prowadzeniu postępowaniu i złożenia przez nich odwołania od decyzji skutkuje wyłączeniem podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która w konsekwencji uniemożliwia zapoznanie się z rzeczywistym i jedynym stanowiskiem Sądu I instancji w przytoczonym zakresie i uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny;
4. 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w pisemnym uzasadnieniu wyroku do istotnych okoliczności podniesionych w skargach, dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek skargi M. C. o wznowienie postępowania w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy, w których skarżący nie brał bez swojej winy udziału, a co winno podlegać ocenie Sądu, gdyż ewentualne wydanie nowych decyzji warunkujących możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skutkować będzie koniecznością wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to istotna okoliczność została szeroko podniesiona w skargach, a która nie została w najmniejszym stopniu rozpoznana i skomentowana;
5. 5. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, iż skarżący nie stwierdzili, że zamierzali na etapie postępowania odwoławczego wnioskować o przeprowadzenie dowodów w toku postępowania i tym samym naruszenie art. 10 K.p.a. przez organ pierwszej instancji nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, co stoi w sprzeczności z treścią skargi, w której podniesiono, że skarżący widzą potrzebę i złożenia stosownych wniosków dowodowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co zamierzali wówczas uczynić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. S., na podstawie art. 179 P.p.s.a., wniósł o jej oddalenie w całości uznając, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Zarzuty skarżących, jakoby Sąd Wojewódzki naruszył przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. naruszając w ten sposób art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Przepis art. 138 K.p.a. stanowi zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, a orzeczenie kasacyjne jest dopuszczalne tylko w sytuacji zaistnienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., tj. stwierdzenia przez organ odwoławczy, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Nadto, wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził takie postępowanie w sposób rażący naruszając przepisy procesowe. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Odnosząc powyższe do sprawy autor odpowiedzi na skargę kasacyjną napisał, że organ odwoławczy słusznie nie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący złożyli odwołania od decyzji w ustawowym terminie, a w toku postępowania przed organem drugiej instancji tenże organ umożliwił im wypowiedzenie się w przedmiocie zebranego materiału dowodowego oraz złożenie wniosków dowodowych. Wobec tego pominięcie skarżących jako stron postępowania pozostało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie każde bowiem naruszenie przepisów K.p.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. To na stronie stawiającej ww. zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Tymczasem w sprawie skarżący nie określili jakich to konkretnych czynności chcieli dokonać przed organem pierwszej instancji, które to mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania. Także w treści skargi kasacyjnej wywodzą oni jedynie ogólnikowo, że mieli zamiar złożenia stosownych wniosków dowodowych, które z pewnością skutkowałyby wydaniem odmiennej od obecnej decyzji. Takie nieskonkretyzowane, enigmatyczne i niczym nie poparte twierdzenie – zdaniem autora pisma – nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Błędy popełnione przez organ pierwszej instancji były możliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym, dlatego chybiony jest również argument skargi kasacyjnej, jakoby pisma skarżących kierowane do Wojewody miały charakter "udziału w postępowaniu odwoławczym", a nie odwołania. Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W sprawie, z pism kierowanych przez skarżących jasno wynikało, iż nie są oni zadowoleni z decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego słusznie uznał Sąd Wojewódzki, iż pisma skarżących stanowiły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotowe postępowanie – jak podkreślił uczestnik postępowania – dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, zatem jeżeli po sprawdzeniu przez organ przesłanek do jej wydania określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdzi, iż spełnione zostały wszystkie wymagania, nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Wobec tego skarżący, stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i nie wykazując, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie jakiś konkretnych czynności procesowych, nie wykazali, że ww. naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei jest warunkiem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny, gdyż Sąd Wojewódzki w pełni zastosował się do ww. przepisu uwzględniając w uzasadnieniu wszelkie niezbędne elementy. Uzasadnienie to jest spójne, logiczne i poparte odpowiednimi przepisami prawa. Argumentacja skarżących, jakoby Sąd I instancji naruszył ww. przepis poprzez przedstawienie dwóch sprzecznych poglądów, opiera się na wyrwanych z kontekstu fragmentach uzasadnienia lub braku zrozumienia jego treści.

Zdaniem skarżących wydanie nowych decyzji na skutek złożenia przez M. C. skargi o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy, spowoduje konieczność wyeliminowania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę z obrotu prawnego. Argumentacja ta – zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną – nie znajduje potwierdzenia w żadnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, co pozwala na wysnucie wniosków, iż twierdzenia skarżących mają charakter wyłącznie subiektywny. Z informacji wiadomych uczestnikowi postępowania, Wójt Gminy [...] odmówił M.C. wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. W czasie wydania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skarżący nie byli natomiast właścicielami sąsiednich gruntów.

Podsumowując autor odpowiedzi na skargę podniósł, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a kontestowany wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji, co przejawiać się powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie kasatora, Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że uchybienie organu pierwszej instancji polegające na uniemożliwieniu stronie uczestnictwa w postępowaniu może być konwalidowane przez organ odwoławczy, który doręczył skarżącemu – M. C. decyzję pierwszej instancji. Z przedstawionym zarzutem łączy się także kolejny, w którym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 138 § 2 K.p.a., które miało polegać na uznaniu, że nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego okoliczność wadliwego ustalenia stron postępowania, niepowiadomienie o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie wzięcia udziału w czynnościach.

Odnosząc się do wskazanych podstaw kasacyjnych w pierwszej kolejności wskazać wypada, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uprawnia sąd do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez ich uchylenie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Zdaniem kasatora organ odwoławczy powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez tenże organ – stanowił, iż może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu.

Tym samym organ odwoławczy może wydać rozstrzygniecie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. powiązał z naruszeniem art. 10 i art. 15 K.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów obliguje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast drugi – art. 15 K.p.a. – wskazuje, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Odnosząc się do powyższego dostrzec należy ugruntowany w judykaturze pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2015 roku, sygn. akt: I OSK 1767/13; 5 marca 2015 roku, sygn. akt: II OSK 1876/13; 21 listopada 2014 roku, sygn. akt: II OSK 1098/13; 9 września 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2001/14; 5 września 2014 roku, sygn. akt: II OSK 602/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). To na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W sprawie zarzut pozbawienia skarżących prawa udziału w postępowaniu, czyli zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. pojawił się już w treści skargi i ponowiony został w skardze kasacyjnej. Jednak zarówno w treści skargi, jak i skargi kasacyjnej, ich autor nie wykazał istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, co – jak sygnalizowano wcześniej – jest niezbędnym warunkiem uznania, że naruszenie art. 10 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. W skardze jej autor nie wskazał żadnych konkretnych działań, które skarżący planował zainicjować w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Także skarga kasacyjna w tym zakresie ogranicza się tylko do wskazania czynności, których nie przeprowadził organ (brak doręczenia decyzji pierwszej instancji, niepowiadomienie o wszczęciu postępowania, uniemożliwienie wzięcia udziału w toku prowadzonego postępowania). W tej sytuacji jak najbardziej prawidłowo Sąd I instancji w motywach swojego stanowiska ocenił, że naruszenie art. 10 K.p.a. w sprawie niniejszej nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem skarżący nie wykazali związku przyczynowego między wskazanym naruszeniem, a pozbawieniem strony możliwości dokonania konkretnej czynności.

Nie bez znaczenia – co słusznie zaakcentował Sąd Wojewódzki – jest to, iż organ odwoławczy przeprowadził w sprawie określone czynności wskutek, których skarżący złożyli odwołania rozpoznane przez organ drugiej instancji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że na uwzględnienie nie zasługuje także ostatni zarzut skargi opiewający na błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazali, iż zamierzali na etapie postępowania odwoławczego wnioskować o przeprowadzenie konkretnych dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie art. 10 K.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, to w treści skargi jej autorzy zwrócili uwagę, że widzą potrzebę złożenia stosowanych wniosków dowodowych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co zamierzali uczynić. Istotnie w treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego M. C. i S. B. napisano, iż "skarżący pragną złożyć wnioski dowodowe w postępowaniu administracyjnym, które dotychczas nie zostały przeprowadzone przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

W związku z powyższym fakt uniemożliwienia skarżącym wzięcia udziału w postępowaniu miał wpływ na końcowe rozstrzygnięcie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie nie można uznać za podjęcie próby wykazania wpływu naruszenia art. 10 K.p.a. na rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie. Taka konstatacja jest zbyt ogólna i dlatego nie może odnieść skutku. Skarżący powinien wskazać rzeczowo, precyzyjnie jakie konkretnie wnioski dowodowe chciał zgłosić i na jakie okoliczności. Z uwagi na ogólnikowość zawartego w skardze zarzutu, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że skarżący nie wykazali wpływu naruszenia art. 10 K.p.a. na rozstrzygnięcie.

W treści skargi kasacyjnej jej autor wywiódł, iż w sprawie doszło do naruszenia także art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten wskazuje elementy uzasadnienia wyroku precyzując, iż winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.

Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 roku, sygn. akt: II GSK 1839/14).

W ocenie kasatora w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniu polegającą na wskazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie brała udziału osoba, której przysługiwał przymiot strony, co uzasadnia uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, przy równoczesnym przyjęciu sprzecznego poglądu, że pomimo niemożliwości wzięcia przez skarżących udziału w tym postępowaniu, otrzymanie przez nich od organu odwoławczego informacji o prowadzeniu postępowaniu i złożenia przez nich odwołania od decyzji, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie dostrzegł uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, tak sformułowany zarzut jest wynikiem wyrwania pojedynczego zdania z kontekstu.

Sąd Wojewódzki wskazał jedynie, że takie naruszenie zasadniczo uzasadnia uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Posłużenie się określeniem "zasadniczo" nie oznacza, że – zdaniem Sądu – stwierdzenie takowego naruszenia zawsze łączy się z obowiązkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Treść uzasadnienia należy interpretować kompleksowo, w jego całokształcie. Z dalszej części uzasadnienia wynikają przesłanki, których zaistnienie w połączeniu z naruszeniem art. 10 K.p.a. stanowi podstawę uchylenia decyzji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 K.p.a. skarżący kasacyjnie powiązał także z brakiem ustosunkowania się przez Sąd I instancji do istotnych okoliczności podniesionych w skargach, a dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek skargi M. C. o wznowienie postępowania w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie Sąd Wojewódzki w motywach wyroku nie omówił tej kwestii, co jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż potencjalna możliwość wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowi podstawy do wstrzymania wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy wstrzymania rozpoznania skargi na taką decyzję. Tym bardziej taka potencjalna możliwość nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach korzystają z przymiotu ostateczności i jako takie w sprawie mogły być podstawą do wydania innej decyzji, w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę.

Gdyby jednak doszło do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotem uwagi organów administracji architektoniczno – budowlanej będzie przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.