Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 707/14 oddalił skargę A.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] maja 2012 r. A.P. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwany dalej: "WINB") skargę na brak działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB") w przedmiocie niewłaściwego stanu technicznego zbrojenia stropu, braku nadproża, wadliwej kanalizacji oraz nieprawidłowości dotyczących przewodów kominowych w lokalu użytkowym nr [...], stanowiącym jego własność, w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w R. PINB w dniu [...] kwietnia 2013 r. dokonał oględzin lokalu nr [...] ustalając, że w zewnętrznej ścianie podłużnej od strony podwórza istnieją 2 otwory okienne i 1 otwór drzwiowy. Górna krawędź okien znajduje się ok. 80 cm wyżej niż góra drzwi, natomiast nadproża monolityczne nad wszystkimi otworami wykonane są na jednym poziomie, tj. nad oknami, ok. 25 cm poniżej stropu. Nad otworem drzwiowym szerokości 103 cm wykonana jest wylewka wysokości 3,5 cm, zbrojona prętami ze stali żebrowanej.
W wylewkach stropowych, na fragmentach, widoczne są strzemiona (przy ścianie podłużnej od strony ulicy) oraz strzemiona i pręty podłużne w wylewce przy ścianie podłużnej wewnętrznej. W pomieszczeniu projektowanego wc widoczne zacieki wilgoci na połączeniu rur z PCV (ślady dawnych nieszczelności na pionie kanalizacji). Lokal nie posiada wykończenia wewnętrznego - brak tynków, posadzek, brak doprowadzenia energii elektrycznej i gazu.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623 ze zm., zwana dalej: "p.b.") orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołanego skargą strony.
Uzasadniając decyzję podał, że przedłożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" (zwana dalej: "SM") opinie techniczne dotyczące stanu nadproża nad drzwiami do zaplecza lokalu nr [...] nie dają organowi nadzoru budowlanego podstaw do ingerencji w stan techniczny tego nadproża i stropu nad tym lokalem. Uznał, że przedłożona przez SM opinia techniczna dotycząca spornego lokalu, wykonana na zlecenie sądu powszechnego przez biegłego sądowego ds. budownictwa jest w pełni wiarygodna. Niefachowe uzupełnienie nadproża nie jest wadą, która winna być usunięta w trybie nakazu administracyjnego, zwłaszcza że zgodnie z opinią biegłego, nie wpływa ono na bezpieczeństwo użytkowania, nie wpływa również na estetykę budynku. Biegły we wspomnianej opinii uznał ponadto, iż roboty niezbędne do wykonania w lokalu strony, tj. tynki, posadzki i podłogi, instalacje sanitarne i elektryczne, ogrzewanie itp. właściciel lokalu winien wykonać we własnym zakresie.
PINB ocenił, że zarzut skarżącego polegający na tym, iż ugięcie wylewki przy wewnętrznej ścianie podłużnej wynosi 10 cm nie jest prawdziwe, ugięcia stropu są niezauważalne o czym świadczy materiał fotograficzny z dnia oględzin. Z kolei zarzut "wadliwej kanalizacji" jest enigmatyczny, skarżący nie określa, na czym ta wadliwość polega. Roboty polegające na usunięciu usterek w instalacji wod.-kan. według organu (uszczelnienie czy też udrożnienie rury) wchodzą w zakres bieżącej konserwacji budynku. Z uwagi na to, że w Prawie budowlanym prace związane z bieżącą konserwacją nie zostały zaliczone nawet do robót budowlanych, to brak jest podstaw prawnych do podjęcia, przez organ nadzoru budowlanego, działań w oparciu o tę ustawę. Przepis art. 3 pkt 8 wyraźnie odróżnia pojęcie remontu od pojęcia bieżącej konserwacji. Obowiązek wykonania wszelkich napraw spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, do czego zobowiązuje go przepis art. 70 p.b., a także przepisy odrębne bądź umowy.
Odnosząc się do stanu technicznego przewodów kominowych w lokalu skarżącego PINB wskazał, że kwestia ta jest przedmiotem odrębnego postępowania (znak sprawy PINB [...]).
W konsekwencji stwierdził, że nadproże nad wejściem do lokalu nr [...], choć wykonane niefachowo, jest bezpieczne i nie stwierdzono nadmiernego ugięcia stropu, zatem dalsze postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zbrojenia stropu i braku nadproża w lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w R., z uwagi na brak przedmiotu postępowania, należy umorzyć.
W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do procedowania w sprawie.
Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Uzasadniając WINB wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na opinię sporządzoną w toku postępowania przed Sądem Rejonowym przez mgr. inż. K.C., zgodnie z którą stan techniczny lokalu nr [...] nie daje możliwości korzystania z niego, jednakże jako przyczyny takiego stanu wskazano brak wykonania prac wykończeniowych lokalu (tj. brak wykonania tynków, posadzki, podłogi, instalacji elektrycznych, sanitarnych). Według ww. opinii po wykonaniu tych prac możliwe będzie użytkowanie lokalu zgodnie z przeznaczeniem. W uzupełnieniu ww. opinii, mgr inż. K.C. dodał odnośnie nadproża, iż widoczne jest nad drzwiami zbrojenie, uzupełnienie nadproża jest wykonane niefachowo, jednakże nie jest to nadproże przenoszące obciążenia, a zatem nie stanowi zagrożenia zawaleniem.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno PINB, jak również WINB jest fachowym pionem administracji i posiada kompetencje do oceny stanu technicznego obiektu. W związku z powyższym w oparciu o przedłożone dokumenty - protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2013 r., dokumentację fotograficzną, opinię sporządzoną przez mgr. inż. K.C. oraz dołączoną do odwołania ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr. inż. R.M. w marcu 2014 r. stwierdza, że wprawdzie przedmiotowe nadproże zostało wykonane niefachowo i niezgodnie ze sztuką budowlaną, jednakże jego stan techniczny nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz nie jest nieodpowiedni, a tym samym nie uzasadnia ingerencji organu nadzoru budowlanego. Pomimo twierdzenia zawartego w ekspertyzie technicznej mgr. inż. R.M. (że nadproże nad drzwiami zostało wykonane z naruszeniem sztuki budowlanej i jest niezgodne z normą, a wypełnienie murem ceglanym nad drzwiami zewnętrznymi grozi osunięciem tego fragmentu ściany), zdaniem WINB przedmiotowe nadproże nie grozi osunięciem.
Organ odwoławczy stwierdził, że akceptuje stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie brak jest przesłanek wynikających z art. 66 p.b., które uzasadniałyby prowadzenie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do argumentów odwołania WINB wyjaśnił, że protokół z oględzin PINB jest dokumentem urzędowym, stanowi dowód w sprawie i jako taki wystarczająco określa istniejący stan faktyczny przedmiotowego lokalu. Natomiast kwestia ugięcia stropu nie została potwierdzona w toku postępowania. Ponadto organ I instancji nie dostrzegł w lokalu cech wskazujących na wadliwości kanalizacji, i jak słusznie wskazał ewentualne usterki w instalacji wodno-kanalizacyjnej wchodzą w zakres bieżącej konserwacji.
W konsekwencji wskazał, że wobec ustalenia, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania dotyczącą samego przedmiotu postępowania, jakim jest stan techniczny zbrojenia stropu i brak nadproża w lokalu użytkowym nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w R., niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania:
- 1. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności wyjaśniających, w tym przeprowadzenia stosownych dowodów zmierzających do prawidłowej oceny stanu faktycznego lokalu i zakończenia sprawy, co stanowi rażące naruszanie prawa przez organy administracji;
- 2. art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny dowodu w postaci znajdującej się w aktach opinii, w tym brak skutecznego działania w celu przesłuchania biegłego-rzeczoznawcy ze sprawy sądowej, a w rezultacie zaniechania powołania biegłego z urzędu dla oceny stanu technicznego lokalu w zakresie objętym skargą;
- 3. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego lokalu tylko na podstawie oględzin w sytuacji, kiedy opinie z akt sprawy wskazują na istnienie wad w lokalu w przedmiocie objętym postępowaniem.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd powołał art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu tego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
W ramach czynności podejmowanych w toku niniejszego postępowania organ I instancji wezwał SM do złożenia dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku, w którym znajduje się lokal nr [...].
W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniach [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2012 r. SM złożyła szereg dokumentów.
W toku oględzin lokalu nr [...] ([...] kwietnia 2013 r.) ustalono, że w ścianie podłużnej od strony podwórza istnieją 2 otwory okienne i 1 otwór drzwiowy. Otwory okienne znajdują się ok. 80 cm wyżej niż otwór drzwiowy. Nadproża monolityczne nad otworami wykonane są na jednym poziomie, tj. nad oknami, ok. 25 cm poniżej stropu, nad otworem drzwiowym szerokości 103 cm wykonana jest wylewka wysokości 3,5 cm, zbrojona prętami ze stali żebrowanej. W wylewkach stropowych, na fragmentach, widoczne są strzemiona (przy ścianie podłużnej od strony ulicy) oraz strzemiona i pręty podłużne w wylewce przy ścianie podłużnej wewnętrznej. Stwierdzono nadto, że w pomieszczeniu projektowanego wc widoczne zacieki wilgoci na połączeniu rur z PCV. Lokal nie posiada wykończenia wewnętrznego - brak tynków, posadzek, brak doprowadzenia energii elektrycznej i gazu. W toku oględzin wykonano zdjęcia obrazujące stan techniczny ww. lokalu.
Sąd wskazał, że celem postępowania prowadzonego w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie wystąpienia przesłanek z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W świetle tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Sąd zwrócił uwagę, że cytowany przepis został zamieszczony w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przepis ten znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie (bez remontu, konserwacji), zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Sąd podkreślił, że przepis ten nie daje zatem podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Obowiązki w nim określone nie mogą być także nakładane, gdy zdarzenia opisane w art. 66 ustawy Prawo budowlane są lub mogą być skutkiem robót budowlanych prowadzonych w budynku. W takich bowiem przypadkach zastosowanie znajdują regulacje zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1279/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z protokołu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. z kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego budynku nr [...] przy ul. [...] w R., sporządzonego przez A.P., protokołu z przeglądu technicznego i kontroli instalacji gazowej SM w lokalu nr [...] i innych z [...] kwietnia 2012 r. sporządzonego przez S.S., protokołu nr [...] z badań skuteczności ochrony przeciwporażeniowej przed dotykiem bezpośrednim dla ww. budynku, opisu technicznego badania skuteczności ochrony od porażeń prądem elektrycznym i pomiaru instalacji odgromowej ze stycznia 2010 r. wykonanego przez J.D., nadto protokołu z okresowej kontroli stanu technicznej sprawności obiektu budowlanego (pięcioletni) z dnia [...] lutego 2013 r., protokołu oględzin, zdjęć obiektu, wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku przy ul. [...] jest dobry i nie stwarza zagrożenia dla użytkowania obiektu jako całości.
Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do obiektów budowlanych, a nie do znajdujących się w nim lokali.
W myśl art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Przepis art. 66 dotyczy usunięcia wad samego budynku jako całości. Nakazanie wykonania określonych robót w lokalu byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji, gdyby dotyczyły one stanu samego obiektu. Nakaz oparty na art. 66 Prawa budowlanego nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2002 r., IV SA 908/00, Lex nr 81731). Podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 13.02.1998 r., IV SA 757/96, Lex nr 43310, z dnia 16.01.2002 r., II SA/Kr 1991/98, z dnia 14.01.2008 r., II SA/Kr 589/07, czy wyroku NSA II OSK 985/08 z dnia 5.02.2009 r. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podzielił pogląd zawartych w ww. wyrokach.
W świetle powyższych argumentów Sąd ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że zarzuty skarżącego nie wynikają co do zasady z niewłaściwego użytkowania obiektu, lecz z nieprawidłowego wykonania niektórych elementów, np. zbrojenia stropu czy braku nadproży, co oznacza, że mają charakter pierwotny i pozostają poza zakresem regulacji art. 66 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazano wyżej, regulacja z art. 66 Prawa budowlanego nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest uregulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego.
Analizując dowody zebrane w sprawie i ustalenia organów, Sąd uznał, iż pomimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia PINB, dokonana przez orzekający w sprawie organ odwoławczy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowa. Organ ten właściwie ustalił, iż zebrane w sprawie dowody wskazują, że stan techniczny przedmiotowego obiektu nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska oraz nie jest nieodpowiedni, a tym samym nie uzasadnia ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sąd stwierdził zatem, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez skarżącego okoliczności to organ I instancji prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie.
W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego prowadzenia postępowania oraz zebrania i oceny materiału dowodowego sprawy. Prowadząc niniejsze postępowanie w sprawie stanu faktycznego lokalu nr [...] organ podjął czynności w celu ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo też przeprowadziły postępowanie administracyjne dokonując przy tym jego oceny - zgodnie z dyspozycjami zawartymi w art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., wskazując przy tym właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że brak zdarzeń opisanych w art. 66 ustawy Prawo budowlane jest równoznaczny z brakiem podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązków określonych w tym przepisie. W takiej zaś sytuacji zasadne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Kwestie ewentualnych "wad lokalu użytkowego", którego nie objęła w użytkowanie strona skarżąca powinna rozstrzygnąć w postępowaniu przed sądem powszechnym, który prowadzi takie postępowanie.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.P., zarzucając:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do sytuacji lokalu należącego do A.P., gdzie stwierdzone w nim wady mają odniesienie do wad obiektu budowlanego, a nie wad lokalu użytkowego, co wypełnia dyspozycje art. 174 p.p.s.a.,
- - art. 134 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym zaniechania przez organy nadzoru budowlanego skutecznego wezwania do udziału w postępowaniu biegłego C., który pomimo formalnego wezwania /dorozumiane postanowienie/ uchylił się od udziału w sprawie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA działań organów nadzoru budowlanego, które to organy zaniechały wezwania do udziału w sprawie biegłego wydając stosowne postanowienia a później odstępując od tego w bez uchylenia wcześniejszych działań, co mogło wpłynąć na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.
W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów procesu na rzecz A.P.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podaje jednak, że naruszenie wskazanego przepisu polega na jego błędnej wykładni. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe.
Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie dąży do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji, dotyczących braku możliwości zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego do wskazywanych przez skarżącego wad znajdujących się w jego lokalu.
Skarżący kasacyjnie podnosi, że stwierdzone wady, choć znajdują się w lokalu, dotyczą obiektu budowlanego, co w ocenie skarżącego kasacyjnie pominęły organy nadzoru budowlanego, nie dokonując szczegółowej oceny stanu faktycznego lokalu, jak i Sąd I instancji akceptując takie stanowisko organów. Jak już wyżej wskazano, nie jest dopuszczalne powoływanie się na zarzut naruszenia prawa materialnego w celu podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej nie skonstruowano zaś prawidłowo zarzutu naruszenia przepisów postępowania, za pomocą którego możliwe byłoby zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej nie powołano jednostki redakcyjnej art. 134 p.p.s.a. – paragrafu, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej - "sąd nie jest związany zakresem skargi" - wynika, że chodzi o § 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy jednak zauważyć, że poprzez zarzut naruszenia wskazanego przepisu nie można kwestionować ustaleń faktycznych, tym bardziej, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, lecz dokonuje kontroli tych ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Dlatego w drodze zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny postępowania organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzonych przez nie ustaleń stanu faktycznego. Zaakceptowane przez Sąd ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednakże jej autor nie wskazał przepisów procedury administracyjnej, których naruszenia w jego ocenie dopuściły się organy, wobec tego zarzut powyższy nie mógł zostać uwzględniony.
Należy podkreślić, że treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, gdy sąd administracyjny stwierdza zaistnienie wskazanych tam przesłanek. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można więc podnieść tylko w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji. Przepis ten nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.