Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2374/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 29 sierpnia 2014r., nr... w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Nr... z dnia 7 maja 2014r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (zwany dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 88 l ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145 ze zm., zwana dalej: "p.w.") oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. K. (zwany dalej: "skarżącym", "stroną"), orzekł o odmowie zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych art. 88 l ust. 1 p.w., w tym budowy obiektów budowlanych i zmiany ukształtowania terenu w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższeniem terenu w obrębie zaprojektowanego budynku na działce nr... obręb... arkusz..., położonej przy ul. B. w R. zlokalizowanej wzdłuż nieobwałowanego odcinka, na prawym brzegu rzeki M. w rejonie km... wg "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka M.".

Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, iż pismem z dnia 16 stycznia 2014r. (data nadania), uzupełnionym pismami z 4 i 12 marca 2014r. oraz 12 marca 2014r., skarżący wystąpił do Dyrektora RZGW z wnioskiem o zwolnienie od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, określonych art. 88 l ust. 1 p.w. w celu umożliwienia realizacji inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższeniem terenu w obrębie zaprojektowanego budynku na działce nr... obręb... arkusz..., położonej przy ul. B. R..

Organ I instancji ustalił, że planowane przedsięwzięcie dotyczy obszaru prac, zlokalizowanego wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki M., na jej prawym brzegu w rejonie km... wg "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka M.". Działka skarżącego usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki i w znacznej części znajduje się w zasięgu wyznaczonego na mapie ww. opracowania obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią. Jak wyjaśnił organ, z analizy lokalnego ukształtowania terenu wynika, że głębokość zalewu terenu działki, w przypadku wystąpienia wezbrania odpowiadającego przepływowi o prawdopodobieństwie przekroczenia p=1%, może sięgać do ok. 80 cm, a w miejscu posadowienia budynku do ok. 50 cm. Według organu szerokość doliny zalewowej w rejonie inwestycji jest stosunkowo wąska na tym odcinku rzeki i wynosi około 60 m, zatem planowana inwestycja, w tym wykonanie ogrodzenia terenu całej działki, będzie stanowiło znaczną ingerencję w tereny zalewowe, skutkującą zmniejszeniem ich przepustowości oraz powodującą dalsze zawężenie, przewężonego w tym rejonie, odcinka doliny rzecznej, a tym samym znaczne utrudnienia w przepływie wód powodziowych.

Inwestycja dotyczy budowy budynku, który z uwagi na planowane podwyższenie terenu zostałby wyniesiony ponad poziom wody zalewowej, a tym samym nie byłby narażony na bezpośrednie zalanie wodami powodziowymi. Zdaniem organu, proponowana zmiana ukształtowania terenu skutkowałaby przekształceniem doliny zalewowej i lokalne radykalne ograniczenie szerokości terenu zalewowego rzeki na jej prawym brzegu.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący podał, iż nie zgadza się z tezą organu I instancji co do małej szerokości doliny zalewowej w rejonie inwestycji i zmniejszenia przepustowości terenów zalewowych. Podał, iż Wodociągi Miejskie w R. Spółka z o.o. pismem z dnia 10 września 2013r. potwierdziła możliwość odprowadzenia ścieków do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, z zatem nie będzie konieczności budowy zbiornika na nieczystości ciekłe (szamba) i ryzyka jego wylania i zanieczyszczenia środowiska. Podniósł nadto naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Decyzją znak..., z dnia 29 sierpnia 2015r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze sporządzonym na podstawie "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka M." działka, na której planowana jest sporna inwestycja znajduje się w rejonie km... rzeki M., na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w znacznej części w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat). Ze "Studium..." wynika, iż rzędna zwierciadła wody Q1% dla tej lokalizacji wynosi 172,50 m n.p.m., natomiast rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 172,32 m n.p.m. Z dokumentacji wnioskowej wynika, że rzędne terenu przedmiotowej działki wynoszą od 171,70 m n.p.m. do 172,90 m n.p.m., co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody Q1% głębokość zalewu omawianej działki może osiągnąć miejscami do 0,8 m, a w przypadku wystąpienia wody Q10% głębokość zalewu wyniesie do 0,62 m.

Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki M., w ocenie Prezesa KZGW, istnieje duże ryzyko zalania przedmiotowego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

Organ wskazał, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brana jest pod uwagę głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi, która przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana powyżej głębokość zalewu analizowanego terenu (do 0,8 m w przypadku wystąpienia wody Q1%) może spowodować utrudnienia w samodzielnej ewakuacji i wymagać będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób zamieszkujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi.

Prezes KZGW podniósł, że dopuszczenie do wybudowania na wskazanym terenie domu jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, gdyż każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej. Położenie działki na trasie przepływu wód powodziowych może spowodować podmycie fundamentu budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do destabilizacji budynku i jego zniszczenia.

Organ wyjaśnił również, że zabudowa sąsiedniego terenu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że faktycznie przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w związku z czym skarżący nie wiedząc o zastrzeżeniach dotyczących planowanej inwestycji nie mógł skorygować swojego wniosku. Nie mniej zauważył, że skarżący był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w przesłanym w toku postępowania wezwaniu poinformowany, że jego nieruchomość znajduje się zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat oraz w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat.

Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Dyrektor RZGW rozpatrując wniosek o zwolnienie od zakazów określonych w art. 88 l p.w., nie posiadał uprawnień do podawania warunków realizacji inwestycji. W gestii organu leżało rozpatrzenie, czy projektowane przedsięwzięcie zgodnie z przedłożonymi we wniosku założeniami inwestycyjnymi będzie możliwe do realizacji z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej.

Reasumując podkreślił, że planowana inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego spowoduje zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla mieszkańców okolicznych terenów, zasadnie zatem organ I instancji orzekł o odmowie zwolnienia od zakazów obowiązujących na tym obszarze.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: (1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad jego prowadzenia, nie ustalono przesłanek dotyczących oceny ryzyka powodziowego na działce objętej wnioskiem oraz zaniechano zbadania czy zamierzone prace utrudnią ochronę przed powodzią; (2) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej; (3) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy; (4) art. 88 l ust. 2 p.w., poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy nie ustalono czy zamierzone prace utrudnią ochronę przed powodzią oraz poprzez odmowę zwolnienia z zakazów, w sytuacji gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i po ustaleniu wszystkich przesłanek koniecznych do dokonywania oceny czy zwolnienie z zakazów może mieć miejsce, organ powinien zwolnić skarżącego z zakazów.

W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że bezsporną jest okoliczność, że działka nr... przy ul. B. w R., na której skarżący planuje zrealizowanie zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami położona jest wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki M., na jej prawym brzegu. Zgodnie ze sporządzonym na podstawie art. 79 p.w. opracowaniem pn. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka M." teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w znacznej części w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat). Ze "Studium..." wynika, iż rzędna zwierciadła wody Q1% dla tej lokalizacji wynosi 172,50 m n.p.m., natomiast rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 172,32 m n.p.m.

Zgodnie z art. 88 l ust. 1 p.w., na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie natomiast do art. 88 l ust. 2 p.w., jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Z treści art. 88 l ust. 2 p.w. wynika, że istotą decyzji dotyczącej zwolnienia od zakazów wykonywania robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na zwolnienie od zakazów został określony w przepisie prawa materialnego, co oznacza zakreślenie granic swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przywołanym art. 88 l ust. 2 p.w. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem, Sąd nie dopatrzył się w niej cech dowolności.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organowi, że rozpoznając wniosek strony przekroczył ramy uznania administracyjnego bądź, że nie uzasadnił w sposób właściwy i wyczerpujący swojego stanowiska.

Sąd wywiódł, że słusznie wskazuje strona, iż celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnianie ochrony przed powodzią. Niemniej nie jest uzasadniony postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 88l ust. 3 ustawy – Prawo wodne, który uprawnia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do zasięgnięcia w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji, o której mowa w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne – opinii państwowej służby hydrologiczno – meteorologicznej. Nieskorzystanie z tej możliwości przez organ I instancji, który dysponował studium ochrony przeciwpowodziowej, nie można więc odczytywać jako naruszenia prawa, zwłaszcza że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów (opinii), które byłyby sprzeczne z ustaleniami organu. Sformułowanie przepisu art. 88 l ust. 3 prawa wodnego wskazuje na fakultatywny charakter posiłkowania się opinią służb hydrologicznych (tak samo wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 2710/13).

Jeżeli organ dysponuje on wystarczającym materiałem oraz merytoryczną wiedzą jako organ wyspecjalizowany do podjęcia rozstrzygnięcia, nie musi korzystać z dodatkowego argumentu, jakim jest stanowisko służb hydrologicznych.

Orzekające w sprawie organy uznały, że wniosek skarżącego o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego – planowanego jako budynku parterowego niepodpiwniczonego wraz z ogrodzeniem i przyłączami oraz podwyższenie terenu w obrębie zaprojektowanego budynku nie może być uwzględniony, ponieważ projektowana zabudowa utrudni ochronę przed powodzią. Sąd zwrócił uwagę, że działka, na której planowany jest ww. budynek usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki i w znacznej części znajduje się w zasięgu wyznaczonego obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat. Głębokość zalewu terenu działki, w przypadku wystąpienia wezbrania odpowiadającego przepływowi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat, może sięgać do ok. 80 cm, a w miejscu posadowienia budynku do ok. 50 cm.

Z kolei w przypadku wystąpienia wezbrania o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat głębokość zalewu wyniesie do 0,62 m. Zatem usytuowanie nieruchomości względem rzeki M. wskazuje, że istnieje duże ryzyko zalania przedmiotowego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego.

Sąd wskazał również, że wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych są rygorystyczne, a ich zabudowa czy zmiana uksztaltowania terenu powinny następować wyjątkowo. Zgodnie z dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE L z dnia 6 listopada 2007r.), ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 b p.w., jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia przez organy czy na spornym terenie występowały w przeszłości powodzie oraz czy zachodziła konieczność prowadzenia akcji ratunkowych, Sąd wyjaśnił, że dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność czy były sytuacje wymagające prowadzenia akcji ratunkowych nie przesądzi o tym, iż sytuacja powodzi nie wydarzy się w przyszłości. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowych ustaleń i wywiodły, że większe znaczenie ma cały rejon zagrożony powodzią, a nie tylko działka skarżącego. Zgodził się także ze stwierdzeniem organów, że zwiększenie liczby osób zamieszkujących obszar szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów akcji wywołanej powodzią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował również, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć także wpływu okoliczność wcześniejszego wydania decyzji o zabudowie działek znajdujących się w pobliżu działek skarżącego. Organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i wedle przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Decyzje tamte zostały wydane w innych postępowaniach, w odmiennym stanie faktycznym (inna lokalizacja inwestycji) i zapewne w innym stanie prawnym (przepis art. 88 l ustawy – Prawo wodne obowiązuje od dnia 18 marca 2011r.).

Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. W ocenie Sądu, organy podjęły szereg koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały jego oceny. Zdaniem Sądu, organ dostatecznie umotywował swoje stanowisko w tej sprawie i tę motywację przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

(i) przepisów prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 88I ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r Prawo wodne (Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) w związku z art. 9 ust 1 pkt 13c ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż projektowana przez skarżącego zabudowa utrudni ochronę przed powodzią co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika aby powodzie czy podtopienia faktycznie występowały na terenie objętym wnioskiem, co zdaniem skarżącego wskazuje na małe prawdopodobieństwo wystąpienia ich w przyszłości, (ii) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zw. dalej "p.u.s.a.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozpoznania zarzutów złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 3 czerwca 2015r. oraz zaniechanie poczynienia prawidłowych ustaleń, co do prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi na terenie objętym wnioskiem skarżącego w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przy wydaniu decyzji odmowie zwolnienia od zakazu dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i naruszenia art. 151 p.p.s.a.,
2. b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności, iż organ ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał oceny ryzyka powodziowego na podstawie dowodów nie znajdujących się w aktach postępowania na moment wydawania decyzji, o których istnieniu skarżący nie został poinformowany przed wydaniem decyzji, tj. Komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczenia skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004r. oraz informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w R., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,
3. c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu uzasadnienia wyroku oddalającego skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie zarzutów skarżącego złożonych w piśmie z dnia 3 czerwca 2015r. oraz w zakresie wskazania jak i na jakiej podstawie ustalono ryzyko powodziowe dla przedmiotowego terenu, w sytuacji, gdy nie istnieją doniesienia o powodziach i podtopieniach na terenie objętym wnioskiem skarżącego, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz brak wskazania czytelnych argumentów, które pozwoliłyby rozpoznać przyczyny nieuwzględnienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola dotyczyła zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, jest ten wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanym środku odwoławczym jego autor zarzuca, że brak jest odniesienia się do wszystkich argumentów podnoszonych w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji.

Zatem zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Warto przypomnieć, że uzasadnienie wyroku ma dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne zaś są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Okoliczność zaś, że pewne argumenty strony skarżącej w tym również te zawarte w piśmie z dnia 3 czerwca 2015r. nie zostały zdaniem skarżącej w sposób wyczerpujący omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może dyskwalifikować pisemnych motywów rozstrzygnięcia i w konsekwencji doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi (czy pisma), które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Powyższe wyjaśnia również brak zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozpoznania zarzutów złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 3 czerwca 2015r.

Przechodząc do rozpoznania drugiego z zarzutów natury procesowej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Co za tym idzie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne zgodnie z regułami k.p.a., co doprowadziło do prawidłowego ustalenia, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne a zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 81 i 107 § 3 k.p.a. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu, że organ ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał oceny ryzyka powodziowego na podstawie dowodów nie znajdujących się w aktach postępowania na moment wydawania decyzji, o których istnieniu skarżący nie został poinformowany przed wydaniem decyzji, tj. Komunikatu Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczenia skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004r. oraz informacji uzyskanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w R., należy zauważyć, że skarżący w toku postępowania miał możliwość zapoznania się z dowodami i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumenty te miały jedynie charakter pomocniczy i wpłynęły jedynie na umocnienie argumentacji wskazującej na konieczność wydania zaskarżonej decyzji, nie mogły zatem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o odmiennej treści.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne w związku z art. 9 ust 1 pkt 13c ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż projektowana przez skarżącego zabudowa utrudni ochronę przed powodzią, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby powodzie czy podtopienia faktycznie występowały na terenie objętym wnioskiem, co zdaniem skarżącego wskazuje na małe prawdopodobieństwo wystąpienia ich w przyszłości wskazać należy, że zgodnie art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu.

Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust.

1. Z przepisu tego wynika, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, bowiem organ winien wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Nadto należy mieć na uwadze, że zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego ma charakter wyjątku od zasady, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle.

W przedmiotowej sprawie skarżący planuje realizację inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (ogrodzeniem i przyłączami) oraz podwyższeniem terenu w obrębie zaprojektowanego budynku na działce nr... obręb... arkusz..., położonej przy ul. B. w R. zlokalizowanej wzdłuż nieobwałowanego odcinka, na prawym brzegu rzeki M. w rejonie km... wg "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka M.". Z ww. studium wynika, że działka, na której planowana jest sporna inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w znacznej części w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat). Ze "Studium..." wynika, iż w przypadku wystąpienia wody Q1% głębokość zalewu omawianej działki może osiągnąć miejscami do 0,8 m, a w przypadku wystąpienia wody Q10% głębokość zalewu wyniesie do 0,62 m.

W myśl art. 9 ust. 6c przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się, m.in.: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 13c przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Z powyższego wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się częściowo na terenach, na których prawdopodobieństwo powodzi wynosi raz na 100 lat a częściowo, na których wynosi raz na 10 lat. Zatem jest to obszar położony w strefie średniego i wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi (art. 9 ust. 6c Prawa wodnego). Z uwagi na wyżej wskazane prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi oraz fakt, że planowany budynek to dom jednorodzinny, który co prawda z uwagi na podwyższenie terenu znalazłby się ponad poziomem wody zalewowej, w którym całorocznie zamieszkiwaliby ludzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sadu I instancji, że inwestycja taka stanowi potencjalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Nadto słusznie organy zwróciły uwagę na fakt, że podwyższenie terenu oraz ogrodzenie działki stanowiłyby przegrodę dolinową, która utrudniałaby spływ wezbranych wód i ochronę przed powodzią nie tylko terenu należącego do skarżącego, ale i terenów sąsiednich.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem I instancji, że uzasadniona była odmowa zwolnienia skarżącego od zakazu wskazanego w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, tj. zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, gdyż nie można uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wyjątkową, szczególną sytuacją, która nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.

Nietrafne są przy tym argumenty skarżącego, że w sprawie nie ustalano występowania, ilości i zakresu powodzi i podtopień w przeszłości. Organy administracji właściwe w sprawach gospodarowania wodami dysponują specjalistycznymi opracowaniami na temat ryzyka powodziowego na danym terenie, przy ocenie zagrożenia powodziowego analizuje się nie tylko udokumentowane powodzie w ostatnich latach, ale również możliwość wystąpienia powodzi prawdopodobnych. Tym samym, argument ten nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że na terenie objętym wnioskiem skarżącego występuje prawdopodobieństwo powodzi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016r., sygn. akt II OSK 3379/14).

Niezasadny był więc również zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., w części zaniechania poczynienia prawidłowych ustaleń, co do prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ ocena planowanego przedsięwzięcia w kontekście wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym była prawidłowa i rzetelnie uzasadniona. Organ nie przekroczył granic swobody uznania w kontekście przesłanek uzasadniających zwolnienie od zakazu zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

1. - ---------------------- 1