Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 83/17, oddalił skargę K. Ś. i H. K. (dalej skarżące) na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
- 1.1. Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na J. P. i P. P. obowiązek wykonania w terminie do 31 grudnia 2016 r. wyszczególnionych robót budowlanych, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w P.
- 1.2. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpatrzeniu odwołań skarżących, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej Kpa), umorzył postępowanie odwoławcze. Odrębną decyzją z tego samego dnia, wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. P. i P. P., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał im zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym.
Uzasadniając rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji brali udział jako strony właściciele działki nr [...] (skarżące), sąsiadującej z działką nr [...], na której zrealizowano budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny sprawy, gdyż wskutek zakończenia postępowania scaleniowego decyzją Starosty Powiatu M. z [...] kwietnia 2016 r. nr[...], działka nr [...] została wykazana na rzecz J. P. i P. P.. Tym samym skarżące utraciły status strony postępowania, co obligowało do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego ich odwołaniami.
- 2. Skarżące w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zakwestionowały stanowisko organu odwoławczego o braku legitymowania się interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Skarżące podniosły, że nadal są właścicielami działki nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej, a zatem ich odwołanie jako pochodzące od stron postępowania winno zostać merytorycznie rozpatrzone.
- 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
- 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 24 maja 2017 r. powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest istnienie po jej stronie interesu prawnego. Interes prawny musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, a przy tym mieć realny charakter, a związek ten musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. W realiach rozpoznawanej sprawy taki związek zachodzi pomiędzy postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawa budowlanego w zakresie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] a podmiotami legitymującymi się tytułem prawnym do działki nr [...]. Należy także zwrócić uwagę, że organy orzekające w spawie obowiązane są brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, a nie hipotetyczny, czy mający nastąpić. W świetle tych okoliczności prawidłowe było zatem uznanie, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżące nie miały przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, nie legitymowały się bowiem tytułem prawnym do działki nr [...]. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Dopóki zatem te decyzje w odniesieniu do działki nr [...] istnieją w obrocie prawnym, regulują one jej stan prawny i muszą być uwzględniane także w innych postępowaniach, przez inne organy. Ustalenie, że skarżące nie posiadają obecnie interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego w związku z odwołaniem skarżących od decyzji organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 Kpa.
- 5. Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:
- - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., Kpa) poprzez powtórzenie jego błędnej interpretacji dokonanej przez organ uznając, że skarżące nie mają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu, a tym samym odmówienie im uczestnictwa w postępowaniu;
- - art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, Ppsa) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Ponadto na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 sierpnia 2019 r. skarżące wniosły o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 6.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę.
6.2 Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
6.3. Oba zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że podstawą umorzenia postępowania odwoławczego mógł być tylko oczywisty brak interesu prawnego skarżących. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje, ponieważ cały czas skarżące są właścicielkami nieruchomości sąsiedniej i konsekwentnie wskazywały na dokumenty, z których ich zdaniem wynika interes prawny. Stosownie do przepisu art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże zatem pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Innymi słowy jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeżeli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek.
6.4. Błędnie zatem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o utracie interesu prawnego przez skarżące wskutek wydania ostatecznej decyzji scaleniowej "odbierającej" skarżącym własność działki nr [...]. Powoływane przez skarżące dokumenty, w szczególności wypis z księgi wieczystej z którego wynika, że działka nr [...] (obecnie [...]) stanowi własność poprzednika prawnego skarżących oraz postanowienie Sądu Rejonowego w M. z [...] maja 2013 r. sygn. [...] wskazują na ich interes prawny. W świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908), dopóki ostateczna decyzja scaleniowa nie zostanie ujawniona w księdze wieczystej, nie może być mowy o utracie przez skarżące interesu prawnego i konieczności umorzenia postępowania odwoławczego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 marca 2009 r. sygn. IV CSK 310/08 "w postępowaniu wieczystoksięgowym - gdy wniosek dotyczy założenia księgi wieczystej dla nieruchomości, utworzonej w wyniku przeprowadzonego postępowania wymiennego - badaniu podlega tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości, w zamian za którą otrzymał nieruchomość zamienną oraz decyzja zatwierdzająca projekt wymiany gruntów, jako podstawa wpisu praw do nieruchomości otrzymanej po wymianie. Jeżeli brak jest dokumentów wykazujących w dostateczny sposób tytuł własności do pierwotnej nieruchomości, natomiast została przedłożona decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów - zachodzą podstawy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego". Innymi słowy stanowisko organu i Sądu I instancji o braku interesu prawnego po stronie skarżących było przedwczesne. W przedmiotowej sprawie konieczne było na podstawie art. 106 § 3 Ppsa przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przedstawione przez skarżące dowody, czego Sąd instancji zaniechał.
6.5. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, po pierwsze wyda rozstrzygnięcie dopiero po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów, co stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne, a po drugie zgodnie z art. 135 Ppsa oceni legalność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] grudnia 2016 r. nr[...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania J. P. i P. P..
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.