Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 103/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "[...] " z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia i wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] o odmowie sporządzenia i wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że istota sprawy sprowadza się do odmiennej oceny prawnej co do zaistnienia okoliczności wyczerpujących normę przepisu art. 73 § 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 73 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 123 k.p.a. Artykuł 73 k.p.a. normujący zakres dostępu strony do akt sprawy, przewiduje się, że: § 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Zgodnie z art. 74 k.p.a., regulującym ograniczenia dostępu do akt sprawy, według § 1 przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Jak stanowi § 2 odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2997/12, organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczanie ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne.
Jednocześnie, skoro realizacja uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem, to błędny jest pogląd, że już sam status strony uprawnia ją do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii. W przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Z tych względów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem. Przedstawione stanowisko sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skarżące stowarzyszenie było stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., podjętą wskutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "[...]". Skoro zatem posiada ono status strony, to co do zasady sposób dostępu skarżącego do akt postępowania administracyjnego wynika z treści art. 73 § 1 k.p.a. i polega na sporządzaniu z nich notatek, kopii lub odpisów i przysługuje również po zakończeniu tego postępowania. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. wprowadzona została do obrotu prawnego poprzez doręczenie stronom oraz obwieszczenie. Kwestia prawidłowości doręczenia tej decyzji stowarzyszeniu zamiast jej pełnomocnikowi nie zmienia faktu wprowadzenia jej do obrotu.
Natomiast skutki takiego doręczenia pozostają poza zakresem badania sądu w niniejszej sprawie, ograniczonym do sprawy wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Z tego względu chybione są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ w kontrolowanym, incydentalnym postępowaniu organ przepisu tego nie naruszył – doręczenia obu kwestionowanych postanowień pełnomocnikowi skarżącego były prawidłowe. Kluczowa zatem była ocena braku przesłanki z art. 73 § 2 k.p.a., czyli konieczności legitymowania się przez stronę ważnym interesem w celu uzyskania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Tak jak sam status strony tak i zamiar wniesienia środka zaskarżenia od decyzji ostatecznej jeszcze nie uprawnia wnioskodawcy do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii. Jak zauważyło Kolegium w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, żądane przez wnioskodawcę pismo wraz z załącznikami znajduje się w aktach sprawy administracyjnej od dnia 29 października 2014 r. Reprezentujący stowarzyszenie pełnomocnik procesowy miał dostęp do akt sprawy w dniu 8 stycznia 2015 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., a następnie w dniach: 11 marca 2015 r. i 3 kwietnia 2015 r., a zatem jeszcze przed złożeniem przedmiotowego wniosku, który wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2015 r. Zatem twierdzenia zawarte we wniosku o sporządzenie uwierzytelnionego odpisu wskazanego pisma z załącznikami, co do jego szaty graficznej i rozbudowanej treści, w powiązaniu z zamiarem skarżenia decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. w sytuacji, gdy termin do wniesienia odwołania już upłynął, jednak nie stanowią dostatecznego uzasadnienia "ważnego interesu", o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. W przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 2997/12, chociaż podjętym w nieco innych okolicznościach sprawy, podzielony został też pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10, według którego, jako ważny interes strony nie może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Niewątpliwie to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji (...).
W przedstawionych okolicznościach sprawy zdaniem sądu I instancji trafnie ocenił organ, że ważny interes w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. jako przesłanka kwalifikowana i warunkująca wydanie stronie odpisu uwierzytelnionego dokumentów nie został przez skarżące stowarzyszenie wykazany. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżący nie wykazał obiektywnej przyczyny, która uniemożliwiałaby osobiste lub przez pełnomocnika zapoznanie się z aktami sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów we własnym zakresie W tym kontekście nietrafne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ art. 73 § 2 k.p.a., samo bowiem sformułowanie przedmiotowego wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów jeszcze nie stanowi o posiadaniu przez skarżące stowarzyszenie ważnego interesu, w tych konkretnych okolicznościach. Tym bardziej, że zasadniczy zarzut i uzasadnienie skargi odnosi się do naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a. przy doręczeniu decyzji ostatecznej z dnia 10 lutego 2015 r., co w niniejszej sprawie wniosku o wydanie uwierzytelnionych dokumentów jest zabiegiem chybionym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stowarzyszenie [...] "[...]" w K. wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 § 2 K.p.a. polegające na niezastosowaniu przepisu art. 73 § 2 K.p.a. mimo, iż w sprawie zaistniały okoliczności wyczerpujące hipotezę tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z art. 73 § 2 strona może żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnienione ważnym interesem strony. Prawo strony dostępu do akt jest podstawowym prawem procesowym realizacji prawa do obrony zarówno w toku postępowania prowadzonego w sprawie, jak i po zakończeniu postępowania. Dostęp do akt sprawy po zakończeniu postępowania ma zapewnić stronie prawo do obrony przez żądanie weryfikacji decyzji w toku instancji, w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, jak i na drodze postępowania sądowego. Nie jest zatem dopuszczalna restrykcyjna wykładnia prawa strony do dostępu do akt sprawy, prowadzi bowiem do pozbawienia prawa do obrony. Wyprowadzenie ograniczenia prawa strony z okoliczności, że strona może wykorzystać akta sprawy w innym celu, nie jest prawidłowe.
Artykuł 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza przesłankę: wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy jest uzasadnione ważnym interesem strony. Przesłanka ta jest spełniona jeżeli strona daży do zaskarżenia decyzji. W sprawie poza sporem jest, że Stowarzyszenie [...] “[...]" z siedzibą w K. jest podmiotem na prawach strony w sprawie. Spełniona jest zatem podmiotowa przesłanka, od wystąpienia której w art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uzależnione jest prawo do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.
Przyznanego w art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego prawa do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy nie ogranicza przyznane prawo strony wglądu do akt sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wgląd do akt sprawy przysługuje stronie w granicach wyznaczonych w art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona ma prawo wglądu do akt sprawy, a tylko wystąpienie szczególnie chronionych wartości tego prawa stronę pozbawia. W przypadku żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów prawo to przysługuje stronie, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ważny interes strony, jak wskazano, pozostaje w związku z prawem do zaskarżenia. W razie wystąpienia z żądaniem wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów istotny jest zakres żądania i jego uzasadnienie. W sprawie żądanie zostało ograniczone przedmiotowo do wydania odpisu odpowiedzi uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 17 października 2014 r. wraz z odpisami, w szczególności przedłożoną przez uczestnika analizę akustyczną.
Dla oceny zasadności tego wniosku istotna jest ocena, czy przez wgląd do akt sprawy zapewniona jest obrona strony przez zakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego. W przypadku sporządzenia w aktach sprawy specjalistycznej analizy przy braku wiedzy strony przeglądanie akt nie daje możliwości podjęcia skutecznej obrony przez zakwestionowanie przyjętych ustaleń. Również w razie braku dostatecznej możliwości odczytania zapisów z uwagi na sposób sporządzenia uzasadnienia uwzględnienie żądania wydania uwierzytelnionych odpisów.
W sprawie zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły tych okoliczności, a ograniczono się do stwierdzenia, że strona miała prawo wglądu do akt i z prawa tego skorzystała. Taka wykładnia art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wadliwa i pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza zróżnicowane formy realizacji udostępnienia akt sprawy, nie można przez regulację art. 73 § 1 wyłączyć prawa przyznanego w art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.