Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., II SA/Łd 596/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2007, nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I.instancji podał następujący przebieg postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego I. instancji:
a) Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej "Kierownik Urzędu ds. Kombatantów") pozbawił J. K. uprawnień kombatanckich, przyznanych stronie w 1984 r. wyłącznie z tytułu udziału w walkach o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Decyzję tę, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...].
b) Po rozpoznaniu wniosku J. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Kierownik Urzędu ds. Kombatantów, odmówił przywrócenia stronie uprawnień kombatanckich. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że J. K. uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, tj. służby w II. Brygadzie Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która prowadziła walki z oddziałami podziemia niepodległościowego. Stanowi to samoistną podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich (art.25 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz.371 ze zm. dalej "ustawa o kombatantach").
Brak dowodów świadczących o spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki przewidzianej w art.25 ust.2 pkt 2 zd. 2 ustawy o kombatantach, warunkującej zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich. J. K. nie uczestniczył w ramach struktur Wojska Polskiego i zmilitaryzowanych służb państwowych w walkach z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii (UPA), ani grupami Wehrwolfu. Dlatego nie ma doń zastosowanie art.1 ust.2 pkt 6 ustawy o kombatantach.
J. K. brał natomiast udział w działaniach operacyjnych II.Brygady KBW na terenach województwa warszawskiego, mających na celu zwalczanie oddziałów podziemia niepodległościowego (Narodowych Sił Zbrojnych [NSZ], Ruchu Oporu bez Wojny i Dywersji "Wolność i Niezawisłość" [WiN] i Narodowego Zjednoczenia Wojskowego [NZW]). Dlatego w sprawie znalazł zastosowanie art.25 ust.2 pkt 1 lit. a w zw. z art.21 ust.2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Służba w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nawet jeżeli nie była w pełni dobrowolna i odbywana w ramach służby wojskowej, powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej nawet w sytuacji, gdy oddział, w którym służyła strona, walczył z oddziałami UPA.
c) J. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownikowi Urzędu ds. Kombatantów zarzucił, że walka z oddziałami UPA nie może być traktowana jako "utrwalanie władzy ludowej". Oddziały UPA i WiN, działające na terenach wschodnich, dokonywały wspólnych ataków na instytucje państwowe. Organ nie ustalił, czy inni żołnierze II. Brygady KBW posiadają uprawnienia kombatanckie, przez co naruszona została zasada wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Działalność kombatancka wnioskodawcy wypełnia przesłanki art.1 ust 2 pkt 6 ustawy o kombatantach.
d) Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku strony, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 roku. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, iż J. K. wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Osobiście brał udział w starciach z formacjami niepodległościowego podziemia WiN, NSZ oraz NZW. Udział strony w walkach z UPA nie został poparty żadnym dowodem złożonym w toku sprawy.
Odnosząc się do żądania ustalenia uprawnień kombatanckich innych żołnierzy II. Brygady KBW organ wyjaśnił, że wydając decyzję obligowany był do oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a prowadzenie postępowań wobec innych żołnierzy nie ma wpływu na ocenę działalności J. K..
- e) W skardze do sądu administracyjnego J. K. wniósł o zbadanie legalności dwóch decyzji Kierownika Urzędu ds. Kombatantów z dnia [...] marca 2000 r. i z dnia [...] kwietnia 2007 r. Skarżący zarzucił temu organowi, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydał z naruszeniem:
- 1. przepisów proceduralnych, tj.:
- a) art.7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności — udziału skarżącego w walkach z UPA oraz czy w skład tych oddziałów, z którymi walczył skarżący wchodzili także żołnierze UPA,
- b) naruszenie art.8 K.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego,
- c) art.10 K.p.a. przez niepowiadomienie skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i tym samym uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,
- d) art.12 K.p.a. w zw. z art.35 § 3 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminach wskazanych w art.35 § 2,
- f) art.36 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o terminie załatwienia sprawy
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art.1 ust.2 pkt 6 ustawy o kombatantach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest kombatantem w rozumieniu ustawy,
- b) art.25 ust.2 pkt 1 lit. a w zw. z art.25 ust.3 ustawy o kombatantach przez jego niezastosowanie,
- c) art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ma on zastosowanie do skarżącego,
- d) art.21 ust.2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ oparł się wyłącznie na dokumentach zgromadzonych w aktach ZBoWiD, a nie zweryfikował twierdzeń strony z innymi źródłami dowodowymi.
Art.25 ust.2 pkt 1 lit.a w związku z ust.3 ustawy o kombatantach nie może stanowić podstawy pozbawienia strony uprawnień kombatanckich, skoro uprawnienia te strona nabyła już w dniu 15 marca 1984 r.
Dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają stanowiska organu, że skarżący prowadził działania operacyjne wymierzone przeciwko osobom działającym na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, czyli decyzja została wydana z naruszeniem art.21 ust.2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach.
Wadliwe zastosowano art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach, gdyż skarżący uczestniczył w walkach zmilitaryzowanych służb państwowych z oddziałami UPA i uprawnienia kombatanckie uzyskał w trybie art.1 ust.2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Organ nie zbadał czy inni żołnierze oddziału, w którym walczył skarżący, posiadają uprawnienia kombatanckie.
- 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., II SA/Łd 596/07 oddalił skargę J. K..
Decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów o pozbawieniu J. K. uprawnień kombatanckich z dnia [...] marca 2000 r. stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2000 r. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego wniosek J. K. z dnia 9 listopada 2006 r. jest wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, a nie — wnioskiem o ich przywrócenie w trybie §10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz.U. nr 116, poz.745, dalej "rozporządzenie o uprawnieniach kombatanckich").
Bezprzedmiotowy jest zarzut, iż skarżący nie powinien zostać poddany weryfikacji, skoro postępowanie kontrolowane przez Sąd nie jest postępowaniem weryfikacyjnym.
Skarżący we wniosku "o przywrócenie uprawnień kombatanckich" nie powołał się na dodatkowe, wcześniej nieznane okoliczności faktyczne mogące stanowić przesłankę przyznania uprawnień. Służba w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego bezwzględnie uniemożliwia przyznanie uprawnień kombatanckich (art. 21 ust.2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach; wyrok NSA z dnia 14.12.2000 r. V SA 423/00, Palestra 2001, nr 7 - 8 str.205, wyrok NSA II SA/Gd 1115/99). Nie ma znaczenia czy skarżący został wcielony do Korpusu w ramach służby zasadniczej. Z dokumentów Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż jego brygada brała udział w walkach z organizacjami podziemnymi, czego sam skarżący nie kwestionował.
Brygada skarżącego nie walczyła z UPA, lecz z takimi organizacjami jak Wolność i Niepodległość, Narodowe Siły Zbrojne, grupa operacyjna Narew, bandy rabunkowe, wobec czego brak okoliczności uzasadniających przywrócenie uprawnień kombatanckich na podstawie art.1 ust.2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Sąd nie zakwestionował dowodów w postaci informacji Centralnego Archiwum Wojskowego oraz wyjaśnień Instytutu Pamięci Narodowej.
Podniesione w skardze naruszenia prawa procesowego nie miały wpływu na wynik postępowania. Organ nie pouczył skarżącego o treści art.10 K.p.a. i przysługujących mu uprawnieniach, jednak pismem z dnia 12.03.2007 r. (czyli w toku ponownego rozpoznawania sprawy) pełnomocnik skarżącego został pouczony o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranego materiału oraz zgłoszenia żądań i wniosków. Skarżący nie wskazał również, jak ewentualne naruszenie art.8, art.12 K.p.a. w zw. z art.35 §3 K.p.a. oraz art.36 K.p.a. wpłynęło na wynik postępowania.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art.7 K.p.a. Organ wydający decyzje wykorzystał dokumentację ZBOWiD, jak również informacje otrzymane z Instytutu Pamięci Narodowej i Centralnego Archiwum Wojskowego. Bez znaczenia ponadto jest powoływanie się przez skarżącego na udział żołnierzy UPA w bandach rabunkowych, gdyż w takich sytuacjach ci żołnierze nie tworzyli już formacji armii powstańczej.
Organ nie miał obowiązku badania sytuacji innych żołnierzy Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. To skarżący mógł ewentualnie w toku postępowania (np. po pouczeniu o możliwości składania wniosków w marcu 2007 r.) wskazać kolegów z Brygady, którzy korzystają z uprawnień.
- 3. J. K. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271, z późn. zm.dalej "P.p.s.a. "), poprzez oddalenie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w przedmiocie zażądania z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów urzędowych, dotyczących skarżącego mogących umożliwić stronie wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich,
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art.21 ust.2 pkt.4 lit c) ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż skarżący uczestniczył w działaniach przeciwko organizacjom oraz osobom działającym na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej,
- b) art.25 ust.2 pkt.2 ustawy o kombatantach przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż skarżący uzyskał status kombatanta w oparciu o przepis art.1 ust.2 pkt.6 ustawy, co prowadzi do wniosku, że art.25 ust.2 pkt.2 ustawy nie ma zastosowania do skarżącego.
Dowód z akt IPN potwierdziłyby uprawnienia kombatanckie J. K.. Sąd I. instancji oparł się jedynie o fragmentaryczne dokumenty. Sąd dokonał błędnej wykładni art.21 ust.2 pkt 4 lit c ustawy o kombatantach przez przyjęcie, że skarżący pełniąc służbę w KBW podczas i w związku z tą służbą wykonywał zadania śledcze lub operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby skarżący prowadził działania operacyjne wymierzone przeciwko takim właśnie podmiotom. Przeciwnie II.Brygada 4 batalionu KBW zwalczała na terenach wschodnich państwa Polskiego Ukraińską Powstańczą Armię oraz bandy rabunkowe, w skład których wchodzili byli żołnierze UPA.
Art.25 ust.3 ustawy o kombatantach przewiduje możliwość weryfikacji wyłącznie uprawnień uzyskanych od Związku Bojowników o Wolność i Demokrację oraz Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 1988 r. Skarżący uprawnienia uzyskał orzeczeniem ZBoWiD w dniu 15 marca 1984 r., wobec czego nie jest możliwa ich weryfikacja.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
A. Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przez Sąd I.instancji art.25 ust.2 pkt 1 lit a w związku z art.25 ust.3 ustawy o kombatantach. Skarżący uzyskał uprawnienia w dniu 15 marca 1984 r., a weryfikacji podlegają wyłącznie uprawnienia kombatancke uzyskane po dniu 31 grudnia 1988 r., wobec czego nie jest możliwa ich weryfikacja.
Zarzut ten nie może być uwzględniony. Skarga kasacyjna nie ustosunkowała się do ustalenia Sądu I.instancji (które NSA ocenia jako trafne), że wniosek J. K. z dnia 9 listopada 2006 r. był wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, a nie wnioskiem o ich przywrócenie w trybie §10 rozporządzenia o uprawnieniach kombatanckich. Jest to konsekwencją ostatecznego zakończenia w 2000 r. postępowania weryfikacyjnego. Nie można skutecznie kwestionować niezastosowania art.25 ust.3 ustawy o kombatantach, bez zakwestionowania decyzji z 2000 r. pozbawiającj stronę uprawnień kombatanckich, a w aktach sprawy brak dowodu, aby ta ostatnia decyzja została wzruszona.
B. Drugą przeszkodą uznania powyższego zarzutu jest brak wykazania przez skargę kasacyjną, że Sąd I. instancji orzekł z naruszeniem art.25 ustawy o kombatantach. Skarżący podtrzymuje swe wcześniejsze twierdzenie, że status kombatanta uzyskał w trybie art.1 ust.2 pkt.6 ustawy, co prowadzi do tego, iż art.25 ust.2 pkt.2 ustawy nie ma zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę treść art.176 P.p.s.a. wymagającego, aby każdy zarzut skargi kasacyjnej był należycie uzasadniony. Również ogólne reguły postępowania sądowego wskazują, że należyta argumentacja jest konieczna, aby zarzut mógł być przez sąd kasacyjny uwzględniony.
Sąd I. instancji powołał się na postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ administracyjny z wykorzystaniem nie tylko dokumentacji ZBoWiD’u, ale również IPN oraz CKW. Dokumentacja pozwoliła najpierw organowi administracyjnemu, a następnie Sądowi I. instancji, na odtworzenie wewnętrznie spójnego obrazu służby strony w II.Brygadzie 4 batalionu Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skarżący tych ustaleń skutecznie nie podważył i nie podał nowych okoliczności faktycznych, istotnych w sprawie.
Nie można czynić Sądowi I. instancji zarzutu naruszenia art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach skoro skarżący nie podważył wiarygodności ustaleń organu administracyjnego, iż brygada skarżącego nie walczyła z UPA, a z takimi organizacjami jak Wolność i Niepodległość, Narodowe Siły Zbrojne, grupa operacyjna Narew. Samo tylko twierdzenie, że skarżący powinien korzystać z uprawnień kombatanckich na podstawie art.1 ust.2 pkt 6 ustawy o kombatantach nie jest wystarczającym argumentem w postępowaniu administracyjnym i sądowym.
Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć argumentacji i konkluzji Sądu I. instancji, że prawidłowe były ustalenia organu administracyjnego o braku przesłanek z art.25 ust.2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Sąd prawidłowo działał oddalając skargę na decyzję ustalającą, że skarżący uzyskał w 1984 r. uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu pełnienia służby w II.Brygadzie 4 batalionu Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Białymstoku i dlatego pozbawiono go uprawnień na podstawie art.25 ust.2 pkt 2 zd.1 ustawy.
C. Nie może być uwzględniony zarzut orzekania przez Sąd I. instancji z naruszeniem art.106 § 3 P.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego złożonego na rozprawie w przedmiocie zażądania z Instytutu Pamięci Narodowej dokumentów urzędowych dotyczących skarżącego celem wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie Skarżącemu uprawnień kombatanckich.
Dowody wymienione w skardze kasacyjnej zostały wykorzystane w postępowaniu administracyjnym w adekwatnym zakresie, ich analiza i konkluzje były wiarygodne i przekonujące. Skarga kasacyjna nie wskazuje żadnych faktów, które nie byłyby wcześniej znane organowi, przed wydaniem decyzji w sprawie. Sąd I. instancji miał podstawy, aby dać wiarę dowodom w postaci informacji Centralnego Archiwum Wojskowego oraz wyjaśnień Instytutu Pamięci Narodowej.
Skonfrontowanie stanowiska Sądu I. instancji z zasadą koncentracji postępowania sądowoadministracyjnego (art.7 w związku z art.106 § 3 P.p.s.a.) każe uznać działanie Sądu I. instancji jako mające oparcie w prawie. Skarga kasacyjna nie uprawdopodobniła istnienia dokumentów, które pozwoliłyby ustalić nowe fakty nieznane wcześniej organowi administracyjnemu, które miałyby istotne znaczenie w świetle reżimu ustawy o kombatantach. W szczególności skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi oddalenie skargi, pomimo że skarżący podaje w sposób wiarygodny fakty przeczące jego udziałowi w działaniach zbrojnych wymierzonych w Wolność i Niepodległość, Narodowe Siły Zbrojne, grupę operacyjną Narew. Twierdzenia o udziale skarżącego w walkach z oddziałami UPA na Mazowszu są niewiarygodne w świetle dokumentacji oddziału skarżącego oraz szerszej wiedzy historycznej.
D. Powyższa argumentacja niniejszego wyroku NSA służy również uzasadnieniu nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art.21 ust.2 pkt.4 lit c) ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię. Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko, że pełniąc służbę w KBW nie prowadził działań przeciwko organizacjom oraz osobom działającym na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej. Akceptując przeciwne ustalenie organu administracyjnego Sąd nieprawidłowo zastosował art.21 ust.2 pkt.4 lit c) ustawy o kombatantach.
Prawdą jest, że Sąd I. instancji nie dysponował dokumentacją (zgromadzoną przez organ wydający zaskarżoną decyzję) potwierdzającą osobisty udział skarżącego w poszczególnych ruchach operacyjnych w czasie jego służby w KBW. Brak takich bezpośrednich i szczegółowych dowodów nie skutkuje jednak wadliwością decyzji, a w następnej kolejności — wadliwością zaskarżonego wyroku. Sąd I. instancji trafnie wskazał na dwie przesłanki swojej konkluzji. Po pierwsze, skarżący w żadnym momencie temu udziałowi nie przeczył, lecz go potwierdzał, a bezskutecznie starał się jedynie wykazać, że działania były skierowane przeciwko oddziałom UPA. Dokumentacja historyczna wykorzystana przez organ administracyjny potwierdza, że skarżący uczestniczył w operacjach wojskowych KBW związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art.21 ust.2 pkt 4 lit c) ustawy o kombatantach.
Po drugie, przedmiotem postępowania administracyjnego było przyznanie uprawnień kombatanckich, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych służba w KBW nie legitymuje do przyznania uprawnień kombatanckich z uwagi na brzmienie art.21 ust.2 pkt 4 ustawy o kombatantach.
E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).