Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. S.A. Oddział w R. (dalej jako "Spółka") na bezczynność Starosty Leżajskiego w przedmiocie uzgodnienia przebiegu przyłącza energetycznego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 12 listopada 2013 r. Spółka zwróciła się do Starosty Leżajskiego o "uzgodnienie planu sytuacyjnego: przebiegu przyłącza energetycznego do zasilenia budynku mieszkalnego zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego, w zakresie lokalizacji [...]".
W odpowiedzi pismem z 18 listopada 2013 r. Starosta Leżajski wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie projektu przyłącza sporządzonego na aktualnej mapie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455 – dalej jako "rozporządzenie"), projekt sporządza się na aktualnej mapie, wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133), zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych.
Mapy te wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac – art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako "Prawo geodezyjne"). Organ podkreślił, że obowiązek uzgadniania z właściwym starostą projektowanych sieci uzbrojenia terenu nie wynika z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane"), ale z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i związany jest z prowadzeniem przez starostów geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d tej ustawy).
W piśmie z 26 listopada 2013 r. Spółka odmówiła przedłożenia mapy do celów projektowych. W ocenie Spółki, organ zajmuje niekonsekwentne stanowisko, podając z jednej strony, że obowiązek uzgodnienia z właściwym starostą projektowanych sieci uzbrojenia terenu nie wynika z ustawy – Prawo budowlane, z drugiej zaś za podstawę określonego charakteru mapy na której ma być sporządzony projekt wskazuje przepisy rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., które jest aktem wykonawczym do art. 43 ustawy – Prawo budowlane. Strona wskazała, że art. 29a Prawa budowlanego stanowi wyjątkową regulację zawierającą samodzielne wymagania co do charakteru mapy do sporządzenia planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza. Plan sytuacyjny może być sporządzany na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożony wniosek zawiera wymagane trzy egzemplarze planu sytuacyjnego przyłącza sporządzonego na wystarczającej w tym zakresie kopii mapy zasadniczej. Natomiast to do zadań organu należy aktualizacja mapy.
Starosta Leżajski pismem z 3 grudnia 2013 r., pozostawił wniosek bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Spółka złożyła zażalenie na niezałatwienie przez Starostę Leżajskiego sprawy w terminie do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty Leżajskiego polegającą na braku uzgodnienia sporządzonego na podstawie art. 29a ustawy – Prawo budowlane planu sytuacyjnego przebiegu przyłącza energetycznego.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że Starosta Leżajski występuje w dwóch rolach – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, który jest organem właściwym w sprawach określonych w ustawie – Prawo budowlane oraz jako organ prowadzący geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu i dokonujący również uzgodnienia projektowanych sieci w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że Spółka przystępując do budowy przyłącza energetycznego korzystała z trybu przewidzianego w art. 29a ustawy – Prawo budowlane, ponieważ przepis ten wskazała we wniosku. Odrębną kwestią od wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ustawy – Prawo budowlane, jest uzgodnienie dokumentacji projektowej uregulowane w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Niezależnie od wyboru trybu budowy przez inwestora, przyłącza podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, stąd też inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi miejscowo starostami.
W ocenie Sądu I instancji, Spółka zwróciła się w sposób wyraźny o uzgodnienie dokumentacji, a z żądaniem tym wystąpiła do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Leżajsku, który działa w imieniu Starosty Leżajskiego. Zasadnie zatem organ zakwalifikował żądania spółki jako wniosek o uzgodnienie usytuowania projektu przyłącza dokonywane w oparciu o art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W ocenie Sądu I instancji, organ był uprawniony do dokonania uzgodnienia w formie opinii w oparciu o wskazane w rozporządzeniu dokumenty. Przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia odsyła wprost do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, wskazując na jakiej mapie ma być sporządzony projekt. Dodatkowo na mapie tej ma być uwidoczniony przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Spółka nie przedstawiła żądanych dokumentów, więc organ nie miał możliwości dokonania uzgodnienia.
Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że zarówno przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i przepisy rozporządzenia nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniu w sprawie uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci. Stąd też wątpliwości może budzić zastosowanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro nie doszło do uzgodnienia projektu przyłącza energetycznego. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ podjął stosowne czynności – wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów wskazanych w przepisie rozporządzenia, a brak dołączenia tych dokumentów uniemożliwił mu dokonanie uzgodnienia w formie opinii.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 37 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie uzgodnił przebiegu przyłącza energetycznego. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 9 pkt 4 rozporządzenia, przez zastosowanie i przyjęcie, że istnieje obowiązek posłużenia się projektem przyłącza energetycznego sporządzonym na kopii aktualnej mapy zasadniczej (do celów projektowych), w sytuacji, gdy budowa tego przyłącza realizowana jest na podstawie art. 29a ustawy – Prawo budowlane.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. z powodu wystąpienia bezczynności właściwego organu. Wynika to z tego, co Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że skarżąca Spółka projektując budowę przyłącza energetycznego wystąpiła o zastosowanie trybu z art. 29a Prawa budowlanego, który sama wskazała we wniosku. Dlatego też w takim przypadku – co należy zaznaczyć – odrębną kwestią jest opracowanie planu sytuacyjnego o którym stanowi norma z art. 29a Prawa budowlanego, od uzgodnienia dokumentacji projektowej, którą regulują odpowiednie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że niezależnie od wyboru przez inwestora trybu budowy, zawsze przyłącza muszą podlegać geodezyjnemu wyznaczeniu na oznaczonym terenie. Z tych względów na każdym takim inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwym miejscowo starostą.
Po drugie, także prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że sama skarżąca Spółka wystąpiła o uzgodnienie dokumentacji do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Leżajsku, działającego przecież w imieniu Starosty Leżajskiego. Dlatego też właściwy organ uznał żądanie Spółki jako właśnie wniosek o uzgodnienie lokalizacji projektu przyłącza energetycznego w rozumieniu art. 27 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i wbrew zarzutowi kasacyjnemu prawidłowo zastosował ten przepis prawa materialnego w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi bowiem jednoznacznie, że informacje dotyczące geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu m.in. o projektowanych sieciach uzbrojenia terenu i ich usytuowaniu, przeznaczeniu oraz podstawowych parametrach technicznych gromadzi się w postaci baz danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3 tejże ustawy.
Z kolei § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. (błędnie określony w skardze kasacyjnej jako "§ 9 pkt 4") stanowi, że projekt sporządza się na aktualnej mapie, wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133). Ponadto zawiera ona dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych.
W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że właściwy organ jest uprawniony do dokonywania takiego uzgodnienia w formie opinii. Natomiast to właśnie § 9 ust. 4 cyt. rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r. wprost odsyła do powyższego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, ustalając na jakiej mapie ma być sporządzony projekt. Ponadto na tej mapie dodatkowo powinien być uwidoczniony także przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę, jak i nawet położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Dlatego też jeżeli spółka nie przedstawiła żądanych dokumentów, to właściwy organ nie miał możliwości dokonania uzgodnienia.
Oznacza to, że brak jest z tych przyczyn przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie wystąpienia w tej sprawie bezczynności określonego organu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.