Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 8 października 2012 r. Wójt Gminy Słupia, na skutek wniosku Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przesunięcia koryta rzeki oraz zasypywania jej odpadami przez właścicieli działek nr [...] i nr [...].
Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się 30 listopada 2012 r. i dotyczyła przebiegu granic cieku wodnego działki nr [...], obręb Nowa Słupia M. i A.J. oświadczyli, że podtrzymują żądania przywrócenia stanu pierwotnego cieku wodnego, zgodnie z mapą ewidencyjną stwierdzającą prawidłowy przebieg tego cieku wodnego. E.N. oświadczyła, że przesunięcie cieku wodnego mogło nastąpić przez prace wykonywane przez sąsiadów lub na skutek prac związanych z usunięciem zawalonego przez wodę drzewa.
W sporządzonej na zlecenie organu I instancji ekspertyzie biegłego hydrologa stwierdzono, że doszło do zakłócenia stosunków wodnych. Koryto cieku wodnego w okolicach działek nr [...]/1, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], z drugiej strony cieku działki nr [...]/5, nr [...]/11, nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...] nie pokrywa się z granicami działki nr [...]/3 i jest na działkach nr [...]/1, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Na skarpie koryta od strony działek nr [...]/2 i nr [...]/1 brak jest widocznych warstw gruntu, mimo że skarpa jest stroma i wysoka (2,6 – 2,8 m wysokości), a więc warstwy gruntu powinny być widoczne. Świadczy to o ingerencji człowieka w strukturę skarpy.
Dodatkowo z obydwu stron koryto cieku umocnione jest kołkami wierzbowymi. Od strony działek nr [...] i nr [...] brzeg cieku łagodnie się wznosi, pionowa skarpa ma wysokość około 0,3 m. Za stan pierwotny, zdaniem biegłego, należy uznać stan, gdy przebieg koryta cieku pokrywa się z granicami działki nr 754/3. Obecnie ciek przepływa przez działki nr [...]/1, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Zmiana przebiegu koryta cieku zmniejszyła wielkość użytkową działek nr [...] i nr [...], co stanowi szkodę dla tych gruntów. Część działek nr [...] i nr [...] to koryto rzeki oraz fragment terenu na drugim brzegu cieku użytkowanym obecnie przez właścicieli działek nr [...]/1, nr [...]/2, i nr [...]/3. Zdaniem biegłego, szkody na działkach nr [...] i nr [ powstały na skutek działania osób trzecich, a nie właściciela działki nr [...]/3, którym jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.
Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy Nowa Słupia nakazał Świętokrzyskiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, który w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zarządza działką nr [...]/3, przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie przez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce nr [...]/3 na odcinku od strony południowej granicy działki nr [...] do północnej granicy działki nr [...] przesuniętej granicy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dyrektor Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło decyzję Wójta Gminy Nowa Słupia z [...] lipca 2013 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego, osnowa decyzji organu I instancji nieprecyzyjnie określa nałożone obowiązki. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji powinien wskazać, jakie konkretnie czynności ma wykonać ich adresat, w szczególności określić parametry koryta rzeki stanowiące stan poprzedni na gruncie.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że uprawnienia właścicielskie wobec koryta rzeki na działce nr [...]/3, wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. W imieniu Marszałka zadania w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich wobec wód publicznych innych niż istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej upraw, wykonuje Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach. Stroną postępowania, a zarazem podmiotem wykonującym uprawnienia właścicielskie m.in. do gruntów pokrytych wodami płynącymi, stanowiących własność Skarbu Państwa, jest więc Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego części decyzji organu odwoławczego, jaką jest jej uzasadnienie. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie narusza prawo.
Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcia organu I i II instancji zostały wydane na podstawie opinii biegłego hydrologa. Opinia ta dała podstawę organom do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – dalej jako "Prawo wodne"). Oba organy przyjęły, że podmiotem zobowiązanym jest Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach, który w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zarządza działką nr [...]/3.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do zakwestionowania nieprecyzyjnego sformułowania nałożonych przez organ I instancji obowiązków w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy przesądził, że podmiotem zobowiązanym do przywrócenia właściwego biegu rzeki powinien być Marszałek Województwa Świętokrzyskiego. Jednocześnie organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy powołał się jedynie na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. W odwołaniu wskazano natomiast, że Świętokrzyski Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach nie jest właścicielem działki [...]/3, a w związku z tym nie może być stroną przedmiotowego postępowania.
W tym zakresie Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach podniósł, że Marszałek wykonuje uprawnienia właścicielskie wyłącznie wobec gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, których granice wyznacza linia brzegu. Natomiast powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi nie jest tożsama z powierzchnią działki w granicach ewidencji. W ocenie Sądu I instancji, do podniesionych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Jak sprecyzowano następnie w piśmie Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach z [...] kwietnia 2014 r. grunt pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi (ciek) w rozumieniu Prawa wodnego nie jest tożsamy z gruntem pod wodami oznaczonymi w ewidencji gruntów na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Samo oznaczenie w ewidencji działki nr [...]/3 symbolem Wp nie oznacza bowiem, że cała ta działka ewidencyjna stanowi grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą w rozumieniu ustawy – Prawo wodne. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Natomiast zgodnie z § 60 rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są obok numeru działki, identyfikatora, powierzchni, informacje dotyczące pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Użytki gruntowe określa § 67 rozporządzenia. W § 68 rozporządzenia wskazano szczegółowy podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, w tym grunty oznaczone symbolem Wp. W świetle powyższych regulacji oczywiste jest – zdaniem Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach – że w ewidencji gruntów należy odróżniać pojęcie granicy działki ewidencyjnej od pojęcia konturów użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej oraz pole powierzchni całej działki ewidencyjnej od pól powierzchni użytków gruntowych w granicach działki ewidencyjnej. Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach podkreślił, że marszałek województwa reprezentuje Skarb Państwa tylko w odniesieniu do gruntu pomiędzy liniami brzegu ustalonymi we właściwej decyzji administracyjnej, nie zaś w zakresie gruntów znajdujących się poza linią brzegu.
Nie dysponując uprawnieniami właścicielskimi Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie może zatem reprezentować Skarbu Państwa w odniesieniu do tej części działki nr [...]/3, która nie jest pokryta wodami powierzchniowymi płynącymi, a więc potencjonalnie tej części na którą miałoby być przesunięte koryto rzeki. Powołując przytoczoną argumentację Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach kwestionuje zasadność nałożenia w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązków zawartych w decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący wskazuje, że jego uprawnienia do wód i gruntów pod wodami przedmiotowego cieku powinny wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 – dalej jako "ustawa zmieniająca"). W obiegu prawnym brak jest takiej decyzji, zaś organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności pozwalających na jednoznaczne ustalenie stron przedmiotowego postępowania przez wykazanie – w sposób niebudzący wątpliwości – powodów uznania za stronę zobowiązaną do wykonania nakazów Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Organ nie odniósł się przy tym do przedstawionej wyżej kontrargumentacji strony skarżącej, podniesionej na etapie odwołania. W ocenie Sądu I instancji, za niewystarczające należy również uznać powołanie się przez organ odwoławczy wyłącznie na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, bez analizy przepisów powołanych przez stronę skarżącą w odwołaniu, jak również bez uwzględnienia treści art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie organu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał Sądowi na dokonanie interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku oceny przepisów prawa materialnego, tj. związku art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne w związku z treścią art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej w oparciu o niekwestionowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy.
Organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. i M.J. przedstawili swoje stanowisko w sprawie nie formułując wniosków co do sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji orzekał w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., czyli uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, biorąc pod uwagę naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy z powodu błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w rozumieniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż organ odwoławczy wydając w tej sprawie tzw. decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. nie ograniczył się tylko do oceny w zakresie nieprecyzyjnego ustalenia obowiązków nałożonych przez organ I instancji – odnośnie przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce – w rozumieniu art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem jednoznacznie, że organ II instancji przesądził, że podmiotem zobowiązanym do przywrócenia właściwego biegu rzeki powinien być Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.
Ponadto powyższy organ nie odniósł się jednak do stanowiska strony skarżącej podniesionego w tym zakresie w odwołaniu od decyzji organu I instancji lecz tylko powołał się na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Natomiast w odwołaniu podniesiono, że Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach nie jest właścicielem działki nr [...]/3, czyli nie może być stroną tego postępowania. Ponadto Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach podniósł także, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego realizuje uprawnienia właścicielskie tylko wobec gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, czyli w granicach które wyznacza linia brzegu.
Z kolei powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi nie jest tożsama z powierzchnią działki w granicach ewidencji. Dlatego też słusznie Sąd I instancji stwierdził, że do powyższych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej.
W szczególności brak jest odniesienia się do pisma Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach z [...] kwietnia 2014 r., że grunt pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi (ciek) w świetle Prawa wodnego nie oznacza, że jest to grunt pod wodami oznaczonymi w ewidencji gruntów na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 – dalej jako "rozporządzenie"). Dlatego też oznaczenie w ewidencji działki nr [...]/3 symbolem Wp nie powoduje, że cała tego rodzaju działka ewidencyjna stanowi grunt pokryty płynącą wodą powierzchniową w świetle Prawa wodnego. Zgodnie z § 9 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia, działka ewidencyjna stanowi bowiem ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, a także jednorodny oraz wydzielony za pomocą linii granicznych.
Ponadto należy podkreślić, że § 60 w związku z § 67 i 68 cyt. rozporządzenia określa podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, w tym gruntów oznaczonych symbolem Wp. Dlatego też podniesiono w odwołaniu, co prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w ewidencji gruntów należy odróżniać pojęcie granicy działki ewidencyjnej od pojęcia konturów użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej, a także pole powierzchni całej działki ewidencyjnej od pól powierzchni użytków gruntowych w granicach działki ewidencyjnej.
Jest to o tyle istotne, że marszałek województwa reprezentuje Skarb Państwa tylko do gruntu pomiędzy liniami brzegu ustalonymi w ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zaś w zakresie gruntów znajdujących się poza linią brzegu. Oznacza to, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie może reprezentować Skarbu Państwa w odniesieniu do tej części działki nr [...]/3, która nie jest pokryta wodami powierzchniowymi płynącymi, czyli tej części na którą miałoby być przesunięte projektowane nowe koryto rzeki. Dlatego też Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach podniósł w odwołaniu zarzut dotyczący nałożenia w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązków zawartych w decyzji organu I instancji.
Jednocześnie skarżący podniósł, że jego uprawnienia do wód i gruntów pod wodami danego cieku powinny wynikać z osnowy ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 – dalej jako "ustawa zmieniająca"), której jednak dotychczas nie wydano, a organ odwoławczy także nie odniósł się do tej okoliczności faktycznej i prawnej.
Ponadto błędne jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ustalenie, że stroną postępowania jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, ponieważ stroną w postępowaniu jest Skarb Państwa, w tym przypadku reprezentowany jedynie przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Dlatego też to organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. powinien wskazać organowi I instancji tylko wytyczne dotyczące ustalenia stanu faktycznego, ponieważ dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można dokonać kontroli materialnoprawnych podstaw nałożenia na stronę obowiązków w tym zakresie.
Oznacza to, że chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Po drugie, w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie poddanym prawidłowo kontroli przez Sąd I instancji chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu pominięcia w treści uzasadnienia wyroku oceny przepisów prawa materialnego, tj. związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z treścią art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej w oparciu o rzekomo niekwestionowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, biorąc pod uwagę przecież, że Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Ponadto Sąd I instancji słusznie także stwierdził, że z kolei jest niewystarczające powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji tylko na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, bez oceny przepisów powołanych przez stronę skarżącą w odwołaniu, jak i bez uwzględnienia normy prawnej z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Natomiast ocena prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego jak i ich wykładni może oczywiście nastąpić tylko w prawidłowo ustalonym uprzednio stanie faktycznym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.