Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. i M. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Bolesławiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. i L. S. pozwolenia na budowę Centrum Obsługi Podróżnych na działkach nr [...]. Inwestorzy, pozostając w przekonaniu o ostateczności ww. decyzji w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyli zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót i nakazał zabezpieczenie terenu budowy, zobowiązując jednocześnie inwestorów do przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie wobec stwierdzenia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu decyzją z dnia [...] października 2012 r. nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić w terminie 30 dni obejmujący przedmiotową inwestycję projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z już wykonanych robót. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania po zakończeniu robót pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Starosta Bolesławiecki umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na wniosek inwestorów decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu na podstawie art. 155 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. – po przeprowadzeniu z urzędu postępowania – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Jak podkreślił organ, decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. zapadła w konsekwencji stwierdzenia wykonania przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia [...] października 2012 r. Pomiędzy tymi decyzjami istnieje zatem zależność, gdyż jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej, a wydanie tej ostatniej nie jest możliwe bez uprzedniego wydania pierwszej. Tym samym wobec wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., decyzję zależną należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa i orzec jak na wstępie.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania L. S. i M. S. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której oparto badaną decyzję, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyli L. S. i M. S., zarzucając jej rażące naruszeniem prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i naruszenie prawa materialnego t.j. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując charakter przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a., wskazał, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, iż sytuacja opisana w tej uchwale ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak automatycznego stosowania sankcji nieważności i nie wyłącza obowiązku ustalenia wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy jak i organ I instancji jako argument uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, podniosły zależność tej decyzji od decyzji z dnia [...] października 2012 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którą wyeliminowano z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Wskazując na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. i skutki prawne, jakie stwierdzenie nieważności wywiera, zdaniem Sądu organy nie wykazały jednak precyzyjnie przesłanek pozwalających na uznanie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności pominęły wykazanie racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków, jakie wywołuje decyzja, a sprawiających, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Bez odniesienia się i oceny pozostawiono okoliczność, że skarżący, jak wskazuje organ I instancji, składając zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót pozostawali w przekonaniu o ostateczności decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, która to okoliczność wydaje się być nie bez znaczenia. Brak automatyzmu, a jedynie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, którą wydano w oparciu o decyzję, co do której stwierdzono nieważność, nie pozwala na ograniczenie ustaleń i wniosków organów do wskazania, iż okoliczność taka miała miejsce.
Tego rodzaju ograniczenie doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7,art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została należycie wykazana i jest co najmniej przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ocenić całość dowodów i okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, w sposób pełny i nie budzący wątpliwości dokonać ich oceny z uwzględnieniem ww. wywodów, a co winno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu wydanym w sprawie i jego uzasadnieniu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152, art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz J. J., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawy kasacji wskazał na:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ może orzec wykonanie nieistniejącego obowiązku prawnego w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność aktu administracyjnego nakładającego ten obowiązek i w konsekwencji uznanie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawo budowlane,
- 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem powyższych przepisów, w szczególności, że nie wykazały należycie przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzje te były prawidłowe;
- b. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym oraz w sposób oderwany od materiału dowodowego znajdującego się w jej aktach i w konsekwencji błędne uznanie, że organy nie oceniły okoliczności dotyczącej posiadania przez inwestorów wiedzy o ostateczności decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. wynika jednoznacznie, że organ odniósł się do powyższej okoliczności i dokonał jej oceny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził, że wykazał, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót w sytuacji, gdy nie istniało rozstrzygnięcie nakładające obowiązek przedłożenia tego projektu. Natomiast inwestorzy posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu odwoławczym w stosunku do decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r.
J. J. przedstawił zarzuty naruszenia:
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 269 § 1 P.p.s.a. polegające na faktycznym niepodzieleniu przez Sąd poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, a w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji obu stopni wadliwie zastosowały sankcję nieważności wobec decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu z dnia [...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r.,
- 2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy decyzje te zapadły w wyniku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, a także prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego przez organy administracji,
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny może istnieć w obrocie prawnym w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji stanowiącej konieczny warunek jej wydania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania stwierdził, że jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której skutki prawne w wyniku stwierdzenia nieważności zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obie wniesione w sprawie skargi kasacyjne są niezasadne.
Oceniając wniesione w sprawie kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że jedyną podstawę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił brak odniesienia się i oceny twierdzeń skarżących (inwestorów), że składając zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do wykonania robót pozostawali w przekonaniu o ostateczności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Brak analizy tej kwestii spowodował zdaniem Sądu pierwszej instancji, że stwierdzając nieważność badanych decyzji organy pominęły jeden z elementów składających się na przesłankę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) tj. wykazania racji ekonomicznych i gospodarczych oraz skutków, jakie wywołuje decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Poza zakresem sporu natomiast pozostawała kwestia zależności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. od decyzji z dnia [...] października 2012 r.
Stwierdzić trzeba, że uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania, nie przesądzała, że stwierdzenie nieważności decyzji skutkować będzie zawsze stwierdzeniem nieważności wydanej w oparciu o nią decyzji zależnej. Jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, brak tutaj miejsca na automatyczne stosowanie sankcji nieważności, a wynika to przede wszystkim z treści samej uchwały, gdzie stwierdza się wprost, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności (...)".
Ponadto jak wyjaśniono w uzasadnieniu do tej uchwały: "(...) przedmiotem uchwały nie jest wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej". Przesądzenie, jakie postępowanie należy wszcząć, w takich jak przedmiotowa sprawa, nie może być utożsamiane ze sposobem jego zakończenia. Z tych też przyczyn jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 269 P.p.s.a. (zarzut 1 kasacji uczestnika postępowania).
Odnosząc się do podstawowej kwestii ujawnionej na tle niniejszej sprawy, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie zostały ocenione skutki (gospodarcze lub społeczne, z punktu widzenia wymagań praworządności), jakie wywołała i wywołuje decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. Jak słusznie eksponuje to Sąd pierwszej instancji kluczowe pozostaje przekonanie inwestorów o ostateczności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, które jednak wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zostało w żaden sposób ocenione. Jak ustalono w niekwestionowanych okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor zgłosił w dniu [...] grudnia 2011 r. zamiar przystąpienia do realizacji zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2011 r. przedsięwzięcia, a w konsekwencji wydano mu tegoż dnia t.j. [...] grudnia 2011r. dziennik budowy. Poza zakresem zainteresowań organów obu instancji pozostawał przy tym chociażby fakt, w jakiej dacie nastąpił wpływ odwołania do organu, kiedy inwestorom wydano dziennik budowlany, jak również to, że w aktach sprawy znajduje się kopia ostatniej strony decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., na której odbito pieczątkę "decyzja jest ostateczna z dniem 22.12.2011 r." Z tych też względów jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut 2b kasacji organu), podobnie jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zarzut 2a kasacji organu) i art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zarzut 2 kasacji uczestnika).
Ocena zasadności przeprowadzenia trybu naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji winna być przeprowadzona w kontekście skutków, jakie wywołała i wywołuje decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jako jednej z przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., szczególnie odnośnie doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn na obecnym etapie postępowania przesądzenie kwestii nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. pozostawało przedwczesne, a co czyniło niezasadnym zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (zarzut 1 kasacji organu) oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (zarzut 3 kasacji uczestnika postępowania).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.