Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1784/15, oddalił skargę Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 16 września 2013 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. [...] w miejscowości[...]. Następnie, w dniach 17 i 20 września 2013 r. inwestor uzupełnił brakujące dokumenty do wniosku. Po dokonaniu odpowiednich czynności, w dniu 17 października 2013 r., Starosta [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się przez strony z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie było skierowane do 15 (piętnastu) osób fizycznych, w tym do inwestora, z inicjatywy którego toczyło się postępowanie w sprawie zatwierdzenia ww. projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Po upływie terminu zapoznania się przez strony z aktami sprawy, w dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...].
W dniu 20 stycznia 2015 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary Staroście [...] za niezakończenie w ustawowym terminie postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] zatwierdzającej opisany wyżej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 3.500 zł za siedem dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...].
Starosta [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] w mocy postanowienie Wojewody.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydanie przez skarżącego w dniu 17 października 2013 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę zostało dokonane z zachowaniem zasad wynikających z art. 12 i 35 K.p.a., tj. zasady szybkości postępowania i działania bez zbędnej zwłoki. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył i podkreślił, że skarżący wydał (tzn. podpisał) omawiane zawiadomienie w dniu 17 października 2013 r., ale nie wysłał go w tym dniu, lecz jak wskazują daty stempli pocztowych dopiero w dniu 28 października 2013 r., a więc jedenaście dni po jego podpisaniu. Zwłoka w tym zakresie mogła stać się jedną z rzeczywistych przyczyn opóźnienia zakończenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Ponadto GINB podzielił pogląd organu I instancji, że do 65-dniowego okresu postępowania nie powinno się wliczać okresu doręczeń zawiadomienia z dnia 17 października 2013 r. o wszczęciu postępowania. 19-dniowy okres wynikający z przedłużających się doręczeń nie może być również uznany za okres, w którym postępowanie nie mogło się toczyć: "z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Starosta [...] wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm. – dalej: "ustawa Prawo budowlane"), a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji podzielił główne argumenty organu. Zgodził się, że 19-dniowy okres doręczeń, a także oczekiwanie w przypadku trzech osób fizycznych będących stronami postępowania o pozwolenie na budowę przez okres 14 dni niezbędne dla przechowania przesyłki w urzędzie pocztowym nie może być uznane za okres, którego z przyczyn niezależnych od organu nie wlicza się do terminów przewidzianych dla dokonania określonej czynności. Oczekiwanie na doręczenie stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinno być traktowane jako zwykły okres, który należy zaliczać do postępowania w sprawie. Przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowalne odnosi się jedynie do nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.
Nie można zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz o możliwości uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.), nieuzasadnionego oczekiwania organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięgnięcia porady organów nadrzędnych, co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdził, że zawiadomienia o wszczęciu postępowania datowane na dzień 17 października 2013 r. zostały w rzeczywistości wysłane dopiero w dniu 28 października 2013 r., a więc po 11 dniach niewskazywanej przez skarżącego i nieuzasadnionej przerwy. Dostrzegł to również organ drugiej instancji i w tym zakresie sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela dokonaną przez organ interpretację faktów sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Dodatkowo na podstawie analizy tzw. zwrotek, niebudzącym wątpliwość faktem jest to, że ostatecznym dniem, w którym nastąpiło doręczenie zawiadomienia z dnia 17 października 2013 r. o wszczęciu postępowania był dzień 15 listopada 2013 r. Ponieważ zgodnie z przepisami organ miał obowiązek zapewnić stronom 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków i uwag, skarżący miał więc możność wydać decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu już w dniu 22 listopada 2013 r., bądź ostatecznie 23 listopada 2013 r. Tymczasem decyzja została wydana w sprawie dopiero w dniu [...], a zatem po kolejnych kilkunastu dniach opóźnienia niewynikającego z przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał za bezzasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione uwzględnienie przy obliczaniu terminu w jakim Starosta [...] wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że doręczenie zawiadomienia stronom, wraz z przekazaniem informacji zwrotnej następowało w dniach od 28 października 2013 r. do 15 listopada 2013 r. Zatem to z winy opieszałości operatora pocztowego, który był odpowiedzialny za doręczenie zawiadomień oraz z winy samych stron, które nie podejmowały korespondencji, nie zaś z winy Starosty [...] doszło do opóźnień w wydaniu decyzji. W okresie od dnia 28 października 2013 r. do dnia 15 listopada 2013 r., tj. przez okres 19 dni postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu.
Ponadto w związku z nieodbieraniem korespondencji przez niektóre ze stron postępowanie nie mogło się toczyć przez okres 14 dni w którym przesyłka musiała być przechowywana stosownie do przepisu art. 44 § 1 K.p.a. Powyższego 14-dniowego terminu, jako terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Organ nie mógł podjąć żadnych czynności w sprawie, gdyż zakończył już postępowanie dowodowe, nie mógł wydać decyzji, gdyż czekał na ewentualne zastrzeżenia stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.", rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał jedną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstaw nieważności postępowania.
Przytoczony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie okazał się uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 6 zd. 1 ustawy Prawo budowlane: "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane: "do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu".
Starosta [...] wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 17 października 2013 r. i zakreślił 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami postępowania oraz na składanie wniosków i zastrzeżeń. Zawiadomienie było kierowane do 15 osób, w tym do inwestora. Doręczenie zawiadomienia stronom, wraz z przekazaniem informacji zwrotnej następowało w dniach od 28 października 2013 r. do 15 listopada 2013 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie to z winy opieszałości operatora pocztowego, który był odpowiedzialny za doręczenie zawiadomień oraz z winy samych stron, które nie podejmowały korespondencji, doszło do opóźnień w wydaniu decyzji. Skarżący stoi na stanowisku, że nie można negatywnymi skutkami wynikającymi z opieszałości operatora pocztowego, czy samych stron obciążać organu wydającego decyzję w sprawie pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy ustawy Prawo budowlane są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, będący powtórzeniem art. 35 § 5 K.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, nie wymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16, LEX nr 2479904; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, LEX nr 2469399).
Zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że skarżący podpisał zawiadomienie w dniu 17 października 2013 r., ale je wysłał dopiero w dniu 28 października 2013 r., czyli jedenaście dni po jego podpisaniu. Zatem to zwłoka w tym zakresie mogła stać się jedną z rzeczywistych przyczyn opóźnienia zakończenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Z przedstawionych względów, podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na stwierdzeniu, że Starosta dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.