Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020r., sygn. akt II SA/Bk 153/20, oddalił skargę A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] - którym organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia posesji przy ul. D. w [...] na działce nr geod. [...] oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 15 listopada 2019r. określonych w tym postanowieniu dokumentów - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając oddalenie skargi na powyższe postanowienie przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego sprowadzające się jedynie do kwestionowania pełnomocnictwa złożonego przez Z. Z. działającego w imieniu córki, a także właścicielki działki sąsiedniej – J. B. H.. Zdaniem Sądu organy administracji słusznie stwierdziły, że pełnomocnictwo jest prawidłowe w świetle art. 33 k.p.a. Przepis ten zezwala na udzielenie pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy administracyjnej każdej osobie fizycznej posiadającej zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.).
Zatem pełnomocnikiem J. B. H. mógł być nie tylko jej ojciec Z. Z., ale również osoba obca. W sytuacji, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny, to organ administracji mógł nawet odstąpić od żądania pisemnego pełnomocnictwa, o czym stanowi art. 33 § 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że Z. Z. jest ojcem właścicielki działki o numerze [...] i organ nie musiał nawet żądać przedstawienia pisemnego upoważnienia córki do występowania w jej imieniu w tejże sprawie. Niemniej jednak J. B. H. udzieliła pisemnego pełnomocnictwa Z. Z. z dnia [...] października 2019 r. Pełnomocnictwo o identycznej treści zostało dołączone do akt postępowania przed organem I instancji oraz przed organem II instancji.
Sąd stwierdził, że pełnomocnictwo spełnia wszelkie wymogi prawne i nie ma wątpliwości, że umocowanie Z. Z. było prawidłowe. Obawy skarżącego, że: J. B. H. "może nawet nie wie o zaistniałym sporze", a nieprawidłowe pełnomocnictwo "może oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu..." są, w ocenie Sądu, tylko i wyłącznie przypuszczeniami skarżącego nie popartymi żadnym dowodem na te okoliczności. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutowi skargi organy administracji przeanalizowały treść pełnomocnictwa w granicach zakreślonych przez art. 33 k.p.a. i prawidłowo oceniły ten dokument. Chybione są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 w zw. z art. 28 i 33 k.p.a. Odnosząc się natomiast do merytorycznej treści postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Sąd nie stwierdził niezgodności tego aktu z prawem materialnym jak też procesowym.
Skargą kasacyjną A. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 28 i art. 33 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikające z niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. czy J. B. H. jest rzeczywiście stroną postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz czy udzieliła pełnomocnictwa swojemu ojcu Z. Z. do wniesienia zażalenia z dnia 4 listopada 2019 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie ogrodzenia posesji przy ul. D.[...]w [...], znak: [...].
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom nadzoru budowlanego oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej (17 zł). Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Sąd I instancji trafnie uznali, że Z. Z. wnoszący w imieniu J. B. H. w administracyjnym toku instancji zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2019 r., był prawidłowo umocowany do działania w jej imieniu przed orzekającymi w sprawie organami.
Przechodząc do oceny podniesionego w tym zakresie przez skarżącego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na jego częściowo wadliwe sformułowanie. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie - poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 28 i 33 k.p.a.
Jak podnosi się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.
Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na względzie należy zwrócić uwagę, że przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 33 k.p.a. składa się z 6 jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 33 k.p.a. zarzut ten dotyczy. Świadczy to o wadliwym powołaniu tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej. Niemniej jednak stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowe powołanie w tej podstawie pozostałych przepisów procesowych pozwala na odniesienie się do wynikającej ze skargi kasacyjnej istoty powstałego sporu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego, przy ocenie prawidłowości umocowania Z. Z. do działania w imieniu J. B. H. nie doszło do naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Stosownie do treści art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Dodatkowo, jak stanowi do art. 33 § 4 k.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.
Z treści powyższych przepisów wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. Jak podnosi się w doktrynie, pełnomocnictwo spełnia minimum formalnych wymogów określonych w art. 33 § 2 k.p.a., jeżeli zawiera oznaczenie pełnomocnika oraz osoby udzielającej pełnomocnictwa i jej podpis. Ponadto z treści pełnomocnictwa powinno jasno wynikać, jakich czynności (wszystkich czy niektórych), w jakim postępowaniu (w całości postępowania czy w określonej fazie postępowania), prowadzonych przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2019). Mocodawca nie ma natomiast obowiązku ujawniania w treści pełnomocnictwa żadnych dalszych danych dotyczących osoby pełnomocnika, w szczególności np. jego numeru PESEL czy numeru dowodu osobistego (por. M.Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyka, Wyd. II, WKP 2019, LEX).
W przedmiotowej sprawie Z. Z., działający w imieniu J. B. H., do zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2019r. nr [...]załączył pełnomocnictwo z dnia [...] października 2019 r. Z treści tego pełnomocnictwa podpisanego własnoręcznie przez J. B. H. wynika, że bezterminowo umocowuje ona swojego ojca Z. Z. do reprezentowania jej przed organami administracji i sądami w sprawie budowy ogrodzenia przy jej działce nr [...]. Zakres udzielonego Z. Z. pełnomocnictwa bezspornie obejmuje zatem występowanie w imieniu mocodawczyni w przedmiotowej sprawie dotyczącej budowy ogrodzenia posesji oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. D. [...] w [...] m.in. od strony działki [...].
Ponadto zwrócenia uwagi wymaga, że w pełnomocnictwie tym poza dokładnym wskazaniem z imienia i nazwiska mocodawczyni oraz umocowanego, podano także -pomimo braku w przepisach takiego wymogu - serie i numery ich dowodów osobistych. Wskazane powyżej okoliczności były zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa - wystarczające do uznania przedmiotowego pełnomocnictwa za prawidłowo sporządzone.
Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślić należy, iż ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani normy Kodeksu cywilnego nie uzależniają skuteczności pełnomocnictwa od podania przez pełnomocnika faktycznego miejsca pobytu jego mocodawcy. Nadto z przepisów tych nie wynika wymóg poświadczania własnoręczności podpisu mocodawcy. Przewidziany w art. 33 § 3 k.p.a. wymóg "uwiarygodnienia" dotyczy odpisu pełnomocnictwa, a nie poświadczenia własnoręczności podpisu mocodawcy na oryginale pełnomocnictw. W przepisie art. 33 § 2 k.p.a., ustawodawca wprowadził jedynie wymóg, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu.
Jednocześnie stwierdzić należy, że wskazywane przez skarżącego okoliczności w żaden sposób nie podważały domniemania prawdziwości pełnomocnictwa. Wbrew twierdzeniom skarżącego wskazano w nim zarówno datę (15.10.2019 r.) jak i miejsce jego sporządzenia ([...]). Brak podania w nim zarówno adresu lub miejsca pobytu mocodawczyni jak i jej numeru PESEL, a także dokładnego adresu umocowanego - z uwagi na brak ustawowego wymogu podania takich danych - nie świadczy o jego wadliwości.
W kompetencji organów administracji publicznej nie mieści się także badanie autentyczności podpisu. Nadto strona kwestionująca prawdziwość pełnomocnictwa nie przedstawiła dowodu podważającego autentyczność złożonego na nim podpisu. Próba podważenia przedmiotowego pełnomocnictwa w oparciu o okoliczność wadliwego powołania przez pełnomocnika w zażaleniu drugiego imienia mocodawczyni (B. zamiast B.) nie może odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Do zażalenia Z. Z. dołączył pełnomocnictwo udzielone przez J. B. H. – takie dane osobowe widnieją w treści pełnomocnictwa i taki też na pełnomocnictwie z dnia [...] października 2019r. widnieje podpis mocodawczyni.
Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że przy dokonywaniu oceny przedmiotowego pełnomocnictwa przez organ odwoławczy nie doszło do naruszenia norm postępowania zawartych w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii uznać należało zatem za prawidłowe.
Nie mogło odnieść zamierzonego skutku powołanie w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten określa bowiem kognicję sądów administracyjnych i należy do przepisów ustrojowych, a nie przepisów postępowania. Sąd mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.