Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 808/15, w wyniku rozpoznania skargi E. O., stwierdził nieważność decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie choroby zawodowej.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka.
Z akt sprawy wynika, że decyzję skierowano do skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego na adres miejsca jej zamieszkania. Przesyłka z decyzją nie została jednak doręczona bezpośrednio, lecz została zwrócona do organu z adnotacją o jej awizowaniu w dniu 30 października 2014 r. tj. zawiadomieniu o nadejściu i możliwości odbioru w urzędzie pocztowym oraz adnotacją o jej niepodjęciu w terminie do dnia 14 listopada 2014 r. Na tej podstawie organ pierwszej instancji ustalił, że decyzja została skarżącej prawidłowo doręczona w trybie art. 44 § 1 i § 4 k.p.a.
W piśmie z dnia 1 czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się do organu z żądaniem doręczenia jej decyzji, podnosząc, że nie otrzymała zawiadomienia o nadejściu przesyłki i że nastąpiło to najprawdopodobniej z winy poczty, a było związane ze zmianą doręczyciela.
W dniu 13 lipca 2015 r. organ ponownie doręczył skarżącej decyzję, zastrzegając jednak, że wcześniejsze doręczenie uznał za skuteczne na podstawie art. 44 § 1 k.p.a.
We wniesionym w dniu 23 lipca 2015 r. odwołaniu skarżąca, oprócz zakwestionowania decyzji ze względów merytorycznych, powtórzyła, że nie otrzymała wcześniejszej korespondencji "z powodu niedostarczenia jej przez listonosza".
Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy – w ramach postępowania wyjaśniającego – zwrócił się do właściwego dla miejsca zamieszkania skarżącej Urzędu Pocztowego [...] do przedłożenia pisemnych wyjaśnień co do sposobu doręczenia przesyłki, a mianowicie poinformowania: 1) o miejscu pozostawienia zawiadomienia o nadejściu przesyłki (awiza), 2) o sposobie powiadomienia adresata o powtórnym awizowaniu oraz podania informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana i terminie odbioru przesyłki, 3) o liczbie pozostawionych awiz, 4) dacie pozostawienia ewentualnie drugiego awiza, 5) danych osoby, której podpis widnieje na adnotacji znajdującej się na kopercie (k. 7 akt organu odwoławczego). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Urząd pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. poinformował organ odwoławczy, że przesyłka rejestrowana o podanym numerze "nie została nadana w trybie postępowania administracyjnego, na który organ się powołuje, lecz na tzw. zasadach ogólnych".
Jednocześnie wskazano, że "przesyłka została wydana do doręczenia w dniu 30 października 2014 r., jednak z powodu niezastania adresata oraz innych osób upoważnionych do odbioru przesyłki została ona zaawizowana i złożona w Urzędzie Pocztowym [...]. Zawiadomienie o awizacji przesyłki umieszczone zostało zwyczajowo w skrzynce oddawczej (...). Listonosz doręczający przesyłkę (....) od grudnia 2014 r. nie jest już pracownikiem Poczty Polskiej S.A., a zatem wskazanie z całą pewnością miejsca umieszczenia zawiadomienia nie jest możliwe. Z powodu nie odebrania omawianej przesyłki w wyznaczonym terminie, w dniu 5 listopada 2014 r. sporządzone zostało i doręczone zawiadomienie powtórne z informacją o miejscu i terminie odbioru przesyłki. W dniu 14 listopada 2014 r. przesyłka z powodu nie odebrania jej w terminie została zwrócona do nadawcy" (pismo k. 9 akt administracyjnych). W cytowanym powyżej piśmie poinformowano też organ, że "konieczność zachowania trybu administracyjnego w zakresie doręczania przesyłek wynika jednoznacznie ze statusu nadawcy, tzn. czy jest on uprawniony do nadawania przesyłek w postępowaniu administracyjnym i zastosowania właściwego formularza potwierdzenia odbioru.
Z dołączonej do ww. pisma kserokopii przesyłki wynika, że przy jej nadaniu pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wykorzystali formularz potwierdzenia odbioru nakładu Poczty Polskiej – druk nr 24. Pracownicy Poczty Polskiej, realizując zlecone im czynności, kierują się przy opracowaniu przesyłek ze świadczeniem dodatkowym potwierdzenia odbioru rodzajem zastosowanego formularza, nie mając prawa do zmiany kwalifikacji trybu postępowania przy ich doręczeniu bądź zwrocie".
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a w jej uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że z powodu nieprawidłowego doręczenia decyzji tj. nadania jej do skarżącej na zasadach ogólnych, a nie w trybie postępowania administracyjnego, nie miał możliwości przyjęcia tzw. fikcji doręczenia, czyli uznania skuteczności doręczenia z upływem 14 dni od pozostawienia w dniu 30.10.2014 r. pierwszego zawiadomienia w trybie art. 44 k.p.a., a w związku z tym uznał, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), określanej dalej jako "P.p.s.a.", przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Zwrócił uwagę, że w piśmie Poczty Polskiej z dnia 31 sierpnia 2015 r. jest mowa o konkretnej procedurze doręczenia stronie przedmiotowej przesyłki w postaci: dwukrotnego awizo z informacją o miejscu i terminie odbioru przesyłki, pozostawionego w skrzynce oddawczej adresata oraz nieodebraniu przesyłki w wyznaczonym terminie. Takie postępowanie operatora pocztowego, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, zdaje się zatem spełniać wymogi doręczenia pisma, o którym mowa w art. 44 k.p.a. i przeczy temu, co przyjął organ odwoławczy, że doręczenia decyzji dokonano za zasadach ogólnych, bez jednoczesnego bliższego wskazania, na czym ono polegało lub czym się różni w porównaniu z trybem doręczenia w postępowaniu administracyjnym.
Zważywszy, że posługując się tymi samymi drukach (nr 24) organ administracji doręczył decyzję innym uczestnikom postępowania i zastosowano taki sam druk doręczenia przy ponownym wysłaniu decyzji stronie. Innymi słowy, jak podsumował Sąd, organ odwoławczy nie wskazał, jakim obowiązkom uchybił (jakich zaniechał) operator pocztowy, aby nie można było przyjąć skuteczności – jak uznał to organ I instancji – doręczenia dokonanego w trybie uregulowanym w art.44 k.p.a. W tej sytuacji niezrozumiałe jest stanowisko organu o doręczeniu przesyłki stronie na zasadach ogólnych, bez bliższego wyjaśnienia tego, jak owe zasady odbiegają od doręczenia w trybie postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestia domniemania doręczenia stronie decyzji nie została na tym etapie postępowania podważona i obalona. Wyjaśnił, że kwestia skuteczności doręczenia decyzji nie jest zależna od swobodnego uznania organu, lecz wynika wprost z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Zwrócił uwagę na twierdzenia skarżącej o nieotrzymaniu awiza i stwierdził, że powinnością organu w tych okolicznościach było zatem wyjaśnienie, czy awizo dla strony pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej oraz czy awizowanie przesyłki organu nastąpiło zgodnie z wiążącymi operatora pocztowego przepisami w zakresie doręczenia za potwierdzeniem odbioru przesyłki pocztowej organu.
Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy, powziął wątpliwości co do skuteczności fikcji doręczenia skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, lecz odwołał się tylko do ogólnych zasad doręczenia, co rzutowało na ustalenie terminowości wniesienia odwołania, zaś z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynikałoby, że odwołanie strony wpłynęło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, to rozpoznając odwołanie organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. wyrażające się w błędnym uznaniu, iż zasadne było przyjęcie przez organ pierwszej instancji tzw. fikcji doręczenia w odniesieniu do pierwszej z przesyłek zawierających decyzję.
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie był sam do końca pewien czy odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu i w celu wyjaśnienia tej kwestii nakazał organowi odwoławczemu podjęcie dalszych czynności wyjaśniających zasadność zastosowania tzw. fikcji doręczenia w odniesieniu do pierwszej z przesyłek skierowanych do skarżącej.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w odniesieniu do pierwszej z przesyłek skierowanych do skarżącej możliwe byłoby uznanie skuteczności doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Zwrócił uwagę, że na przesyłce brak adnotacji doręczyciela o miejscu pozostawienia zawiadomienia o jej nadejściu, co w świetle powołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do art. 44 § 2 i § 4 k.p.a., wyklucza możliwość przyjęcia fikcji jej doręczenia. Zarzucił, że stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa spowodowanego rozpoznaniem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, Sąd pierwszej instancji jednoznacznie przesądził wynik przyszłego rozstrzygnięcia w kierunku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a tym samym nie dał mu jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania dodatkowych wyjaśnień w kwestii skuteczności doręczenia przesyłki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pogląd Sądu pierwszej instancji o nieważności decyzji organu odwoławczego wydanej w następstwie rozpoznania sprawy na skutek wniesionego po terminie odwołania jest co do zasady prawidłowy. Naruszenie prawa polegające na bezzasadnym uruchomieniu trybu odwoławczego ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego względu, że skutkuje ono weryfikacją decyzji organu pierwszej instancji mającej w świetle zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. walor ostateczności. Takie stanowisko jest wyrażane i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, i w piśmiennictwie prawniczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 2273/98, LEX nr 48734; R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, C.H. Beck Warszawa 2017, s. 1138). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy pogląd ten jednak nie znajdował zastosowania i to nawet gdyby przyjąć, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do poddania w wątpliwość stanowiska organu odwoławczego co do niemożności przyjęcia fikcji doręczenia pierwszej z przesyłek skierowanych do skarżącej przez organ pierwszej instancji z decyzją z dnia [...] października 2014 r. Jak słusznie wywiódł w skardze kasacyjnej organ takie orzeczenie Sądu pierwszej instancji stwierdzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a nieważność decyzji organu odwoławczego jest uprawnione wyłącznie w przypadku stanowczego i jednoznacznego przesądzenia, że odwołanie zostało wniesione po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Tylko wówczas bowiem organowi można postawić zarzut rażącego naruszenia prawa.
W przeciwnym wypadku, w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji miał jedynie wątpliwości co do rzetelności i prawidłowości ustalenia organu odwoławczego w kwestii terminu doręczenia decyzji i polecił mu dodatkowe zbadanie tej okoliczności, to powinien był, jeżeli już, skorzystać z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a czyli uchylić decyzję organu odwoławczego. Takie naruszenie bowiem polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu terminowości wniesienia odwołania traktowane powinno być w kategoriach naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie w kategoriach rażącego naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. Kwestia ta jednak nie miała decydującego dla wyniku rozpoznania niniejszej sprawy znaczenia. Jakiekolwiek wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co do niemożności przyjęcia w sprawie fikcji doręczenia pierwszej skierowanej do skarżącej przesyłki, nie są bowiem uprawnione.
Zarówno analiza treści pisma Urzędu Pocztowego do którego zwrócił się organ odwoławczy w celu wyjaśnienia prawidłowości doręczenia przesyłki, jak i sama przesyłka zwrócona przez pocztę i pozostawiona w aktach sprawy jako doręczona w trybie art. 44 § 2 i § 4 k.p.a. dowodzą niemożności zastosowania domniemania, o którym mowa w tych przepisach. Oczywiście sam fakt posłużenia się przez organ pierwszej instancji nieprawidłowym formularzem potwierdzenia odbioru przeznaczonym, jak wyjaśniono w piśmie Poczty Polskiej S.A., dla przesyłek doręczanych "na zasadach ogólnych, a nie w trybie postępowania administracyjnego" o niczym jeszcze nie świadczy. Istotne jest natomiast to, że z uwagi na użycie wadliwego formularza na zwróconej organowi pierwszej instancji przesyłce nie odnotowano okoliczności, o których mowa w art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. umożliwiających przyjęcie domniemania jej doręczenia. Z braku odpowiednich rubryk w formularzu doręczenia "na zasadach ogólnych" nie odnotowano bowiem ani miejsca pozostawienia zawiadomienia o nadejściu przesyłki, ani faktu pozostawienia drugiego zawiadomienia i o ile ta druga okoliczność znalazła potwierdzenie w postępowaniu reklamacyjnym (Poczta Polska S.A. potwierdziła fakt pozostawienia drugiego zawiadomienia w dniu 5 listopada 2014 r.) to pierwsza z tych kwestii, a mianowicie gdzie pozostawiono zawiadomienia, nie została jednoznacznie rozstrzygnięta.
Wprawdzie w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. Poczta wskazała, że zawiadomienie o awizacji przesyłki zostało umieszczone zwyczajowo w skrzynce pocztowej, jednak zastrzeżono, że informacja ta nie jest pewna. Z uwagi bowiem na użyty przez nadawcę formularz potwierdzenia odbioru, tj. dla przesyłek nadanych na zasadach ogólnych a nie w postępowaniu administracyjnym, brak było na formularzu stosownych rubryk umożliwiających zamieszczenie listonoszowi adnotacji o sposobie i terminie pozostawienia adresatowi ww. zawiadomienia. Wobec powyższego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie miało miejsca w sprawie tzw. doręczenie zastępcze przewidziane w art. 44 § 1 – § 4 k.p.a. W świetle tej regulacji przesłankami pozwalającymi na zastosowanie fikcji doręczenia przez awizo, które muszą być spełnione łącznie jest: pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w tym terminie przesyłki – pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia.
W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego, nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2893/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma, bowiem odnotowanie - jak w niniejszym przypadku tylko na kopercie zawierającej przesyłkę – wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a., to zaś nie pozwala na uznanie skuteczności takiego doręczenia (zob. m.in. postanowienia NSA z dnia: 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 23/07; z dnia 4 kwietnia 2012, sygn. akt II OSK 695/12; z dnia 18 września 2014r., sygn. akt II OZ 934/14; z dnia 9 stycznia 2015 r.; sygn. II GSK 2893/14 oraz wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1911/2007; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1158/14, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 19/16 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; także R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 467-468).
Dodatkowo tylko należy zauważyć, że z informacji zawartych na przesyłce i z pisma reklamacyjnego Poczty Polskiej S.A. wynika, że pozostawienie drugiego z zawiadomień o nadejściu przesyłki także nastąpiło z naruszeniem art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z ich treścią, drugie zawiadomienie o nadejściu przesyłki powinno być pozostawione w miejscu wymienionym w art. 44 § 2 k.p.a. nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni od pozostawienia pierwszego awiza. Tymczasem z adnotacji na przesyłce oraz pisma Poczty Polskiej S.A. jednoznacznie wynika, że pierwsze zawiadomienie miało miejsce 30 października 2014 r., a drugie już w dniu 5 listopada 2014 r., a zatem także z naruszeniem wskazanej regulacji.
W tych okolicznościach – wobec niemożności uznania w sprawie skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji przesyłką nadaną do skarżącej w dniu 30 października 2014 r. – organ odwoławczy zasadnie przyjął, że odwołanie, jakie wniosła skarżąca w następstwie ponownie dokonanego doręczenia, należało uznać za wniesione z zachowaniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji z naruszeniem przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej błędnie uznał, że dokonane doręczenie "zdaje się" spełniać wymogi doręczenia pisma, o którym mowa w art. 44 k.p.a.
Z tych względów na podstawie art. 185 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu sprowadzającą się do przyjęcia, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła z zachowaniem terminu z art. 129 § 2 k.p.a.
Z uwagi na rodzaj naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, a także charakter sprawy i jej przedmiot, na podstawie art. 206 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według zasady określonej w art. 203 pkt 2 tej ustawy.