Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 152/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. (dalej także jako skarżący lub skarżący kasacyjnie lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej czterostanowiskowej bezdotykowej z odkurzaczem dwustrefowym na terenie działki nr [...] oraz zjazdu z działki nr [...] na drogę manewrową istniejącego parkingu na terenie obejmującym cześć działki nr ew. [...] położone w S. w obrębie [...].
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta Stalowa Wola ustalił dla inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały przesłanki ustawowe określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.". Wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu opisaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunki te zostały spełnione, jako że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie projektowanego obiektu, nie zostaną naruszone przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też przepisów odrębnych. Spełniony został także warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ projektowaną funkcję obiektu można pogodzić z istniejącą zabudową o charakterze usługowym.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a, art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie spółki organy nie uwzględniły w toku postępowania podnoszonych przez nią zastrzeżeń co do negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w tym nieruchomość skarżącej. Przede wszystkim jednak w toku postępowania odwoławczego Kolegium uchyliło się od ponownego rozpatrzenia całej sprawy, czym naruszyło art. 15 k.p.a. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 152/15) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd wojewódzki w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu co do zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego tj. u.p.z.p. W szczególności zdaniem Sądu wojewódzkiego został spełniony warunek wymagany do ustalenia warunków zabudowy, wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dojazd do terenu inwestycyjnego od drogi publicznej będzie odbywał się poprzez działkę nr ew. [...]. Nie doszło także do naruszenia przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Została także spełniona zasada "dobrego sąsiedztwa". Z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. W bezpośrednim sąsiedztwie od strony północnej terenu planowanej inwestycji istnieje zespół budynków usługowych w zabudowie szeregowej. Od strony południowej na należącej do Gminy Stalowa Wola działce nr [...] oddanej w wieczyste użytkowanie skarżącej spółce znajduje się wiata stacji paliwowej.
W tej sytuacji, gdy w bliskim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się co najmniej 5 działek dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - zasadnie organ uznał, że zasada dobrego sąsiedztwa została zrealizowana.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i wyjaśniły stan faktyczny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzony zaś w aktach materiał dowodowy dawał podstawy do takiego rozstrzygnięcia. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że planowana inwestycja w postaci "budowy myjni samochodowej czterostanowiskowej z odkurzaczem dwustrefowym na terenie działki nr [...] oraz zjazdu na drogę manewrową istniejącego parkingu" jest zgodna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu w postaci istniejącej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o charakterze usługowym.
Sąd wojewódzki w dalszej części rozważań stwierdził, że Kolegium oceniając przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie zasadnie uznało, że materiał ten dawał podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Powyższe stwierdzenie zawarte na str. 3 decyzji świadczy o tym, iż organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie oceny zgromadzonego materiału i ta ocena doprowadziła do takich samych wniosków, jakie poczynił organ I instancji. Akceptując powyższą konkluzję Sąd wojewódzki uznał, że wszystkie dowody uzasadniały w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ewentualny brak szczegółowego wskazania konkretnych dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Jako ważną Sąd uznał kwestię odniesienia się przez organy obydwu instancji do przeprowadzonej w sprawie analizy architektonicznej, która dla ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" miała decydujące znaczenie.
Oceniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki stwierdził, że przepis ten stanowi o naruszeniu chronionego prawem interesu (...) osób trzecich. Bez kontroli konkretnych rozwiązań architektonicznych pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, co może nastąpić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego nie można natomiast ustalić czy w ogóle będą jakiekolwiek immisje na teren, na którym znajduje się stacja paliw skarżącego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wobec powyższego kwestie takie jak odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, warunki nasłonecznienia i konkretne rozwiązania architektoniczne i budowlane badane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego organy nie naruszyły także art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Sąd uznał, że nie wydaje się aby budowa myjni samochodowej we wnioskowanym przez inwestora kształcie zakłócała korzystanie ze stacji paliw ponad przeciętną miarę – jak tego wymaga art. 144 k.c., lub byłaby bardziej uciążliwa dla otoczenia niż taka stacja. Tę część rozważań Sąd zreasumował stwierdzeniem, że prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w u.p.z.p., nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.
W kwestii naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdził, że w istocie dość ogólnikowo Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania kładąc też nacisk na kwestie, które w ogóle nie były w nim podnoszone, co może naruszać art. 8 k.p.a., ale naruszenie tylko tego przepisu bez połączenia z innymi naruszeniami nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji, bo nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych także względów Kolegium naruszyło też art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. [...] Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 152/150) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślono, że wskazywany art. 8 k.p.a. ma tożsamy charakter normatywny jak pozostałe przepisy k.p.a. Tymczasem Sąd wojewódzki przyjął odmiennie, co miało istotny wpływ na wynik postepowania, gdyż doprowadziło Sąd wojewódzki do apriorycznego przyjęcia, że uchybienie tej normie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ogólnikowe i lakoniczne uzasadnienie decyzji organu II instancji narusza poza art. 8 k.p.a., także art. 11 oraz 107 § 3 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia tej decyzji przez Sąd wojewódzki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Skarga kasacyjna podnosi naruszenie jedynie przepisów procesowych. Analizując treść tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zmierzają one do wykazania, że zarówno Sąd wojewódzki dopuścił się uchybień w prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie szeregu norm regulujących postępowanie przed tym sądem, jak i organ odwoławczy, który sporządził uzasadnienie decyzji w warunkach naruszenia nie tylko art. 8 k.p.a. – co potwierdził sąd wojewódzki, ale także art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jeśli chodzi o art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a Sąd wojewódzki nie zauważył nawet wymienionego naruszenia procedury administracyjnej i skargę błędnie oddalił.
Ponieważ redakcja zarzutów skargi kasacyjnej wiąże szereg przepisów proceduralnych stosowanych przez sąd I instancji z zasadą proceduralną stosowaną z kolei przez organy administracji tj. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i próbuje wywodzić, że doszło do naruszenia tych przepisów bowiem Sąd wojewódzki błędnie uznał, że naruszenie art. 8 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji, jak również że naruszenie tego przepisu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno w wypadku naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, jak i administracyjnej warunkiem koniecznym zaakceptowania naruszenia tych norm jest wykazanie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie zatem ma obowiązek wskazania jaki istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem normie procesowej, a wynikiem sprawy tj. że uchybienie miało taki charakter, że gdyby nie doszło do niego - zapadłoby rozstrzygnięcie innej treści. Stąd też, co oczywiste, podniesiono w skardze kasacyjnej także zarzut naruszenia tzw. przepisów wynikowych tj. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Innymi słowy zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd wojewódzki winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję celem przekazania organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia, nie zaś art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce. Stąd też słusznie podano w zarzucie skargi kasacyjnej także art. art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a..
Jeśli chodzi o art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. to przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zasadzie – ale z wyjątkiem, o czym niżej - nie uchybił powyższej regulacji.
Sąd I instancji miał na uwadze wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, nie pominął żadnej okoliczności, która mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie uznał zaś za skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji stwierdzone naruszenie art. 8 k.p.a. gdyż uznał, że nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik spawy.
Jeśli natomiast chodzi o normę art. 141 § 4 p.p.s.a. to zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. Tymczasem taka sytuacja nie ma miejsca bowiem uzasadnienie wyroku przedstawia istotne okoliczności faktyczne, jak również dokonuje ich oceny z przywołaniem stosownych norm prawa materialnego. Wyjaśnia wszystkie wątpliwe kwestie, które podniósł skarżący. W szczególności dotyczy to omówienia kwestii immisji na teren działki skarżącego i wyjaśnienie, że interesy osób trzecich, w tym spółki, zostaną zabezpieczone na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Umożliwi to ochronę obiektów i prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej przed owymi immisjami, których tak się obawia i na których w zasadzie koncentruje się zarówno odwołanie, jak i skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jedyną wadliwością tego obszernego i prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia jest kwestia braku szerszej oceny uzasadnienia podjętego przez SKO w świetle normy art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Słusznie bowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie zarzuca wady uzasadnienia organu odwoławczego: jego lakoniczność, brak odniesienia się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania, wyeksponowanie kwestii bez znaczenia i nie podnoszonych przez strony postępowania.
Sąd wojewódzki odniósł się częściowo do braków tego uzasadnienia. Jednocześnie stwierdził, że organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie oceny zgromadzonego materiału i ta ocena doprowadziła do takich samych wniosków jakie poczynił organ I instancji. Taka konkluzja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że Sąd wojewódzki stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy przyjął za własne wszystkie ustalenia faktyczne oraz oceny prawne przyjęte przez organ I instancji. Zatem brak w zaskarżonym wyroku rozważań w zakresie wadliwości uzasadnienia decyzji Kolegium tj. odniesienia się do art. 107 § 3 k.p.a., co prawda powoduje, że Sąd I instancji naruszył w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale bez żadnego wpływu na wynik sprawy - o czym poniżej.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej łączy naruszenie przepisów procedury sądowej nie tylko z naruszeniem przez organ administracji art. 8 k.p.a., ale także art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. I w tym zakresie zarzut ten byłby uprawniony jednakże należy przypomnieć, że skutkować może uchyleniem wyroku Sądu wojewódzkiego jedynie takie naruszenie procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki bowiem nie zauważył braków uzasadnienia decyzji odwoławczej, również w części odniesienia się do zarzutów odwołania, ale jednocześnie przyjął, że organ ten w pełni zaakceptował stanowisko organu I instancji i dokładnie przeanalizował zastosowane przepisy prawa materialnego w świetle przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym najbardziej istotnego dowodu w sprawie jakim jest analiza architektoniczna. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie projektowanego obiektu, nie zostaną naruszone przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też przepisy odrębne. Spełniony został także warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ projektowaną funkcję obiektu da się pogodzić z istniejącą zabudową o charakterze usługowym. Z przeprowadzonej bowiem analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje podobna zabudowa usługowa, a przyjęte parametry zabudowy pozostają w zgodzie z regułami ich ustalania wynikającymi z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W konsekwencji decyzja ustalająca warunki zabudowy pozostaje w zgodzie zarówno z u.p.z.p., jak i normami rozporządzenia wykonawczego.
Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada na nie obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie oraz że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1923/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lakoniczne uzasadnienie organu odwoławczego, bez odniesienia się zarówno do stanu faktycznego sprawy, jak również do zarzutów odwołania mogłoby być postrzegane jako godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
Niemniej skoro Sąd wojewódzki trafnie przyjął, że Kolegium w całości potwierdziło rozstrzygnięcie podjęte przez Prezydenta Miasta Stalowa Wola, to oznacza, że zdaniem tego Sądu obywatel otrzymał informację, iż organ odwoławczy procedował z zastosowaniem wszystkich przepisów, zarówno procesowych, jak i materialnych.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.