Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 107/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 28 listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej spółka H. sp. z o.o. sp.k. w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., z uwagi na to, że z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby zarzucane przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., o ile w ogóle miało miejsce, miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera prawidłowo sporządzonego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną tego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Spółka z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, bowiem Sąd Wojewódzki podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 17 marca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego.
Mianowicie Sąd Wojewódzki słusznie zanegował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wnioskodawca zarzucił wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskutek sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, wskazało w uzasadnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wskutek braku spełnienia przesłanki "zasady dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), natomiast podstawy takiej nie stanowi sama wadliwość analizy urbanistycznej.
Wyrażając takie stanowisko organ odwołał się do ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. m. in. wyrok NSA z 18 listopada 2011 r. II OSK 1637/10).
Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby Kolegium dokonało oceny prawidłowości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ograniczając się do stwierdzenia, że: "Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wyprowadziło wniosek o kontynuacji funkcji zabudowy, jej cech oraz wskaźników". Nie weryfikując przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że ponowna ocena materiału dowodowego w tym zakresie była niedopuszczalna w postępowaniu nieważnościowym.
W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przedwczesne było wnioskowanie organu o braku podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sytuacji, gdy ustalenia co do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zostały skonfrontowane z materiałem zebranym w sprawie.
Zaznaczyć należy, zgodnie z § 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Nie ulega wątpliwości, że sposób przeprowadzenia wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej determinuje prawidłowość ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego nie jest możliwa weryfikacja decyzji o warunkach zabudowy w oderwaniu od sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tak w postępowaniu instancyjnym, jak również w trybie nadzwyczajnym.
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na czym oparto wnioskowanie, że nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy ustalonymi w decyzji warunkami zabudowy, a wymaganiami wynikającymi w tym zakresie z przepisów prawa.
Trafnie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny ważności decyzji jest ustalenie prawidłowości analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Korygując wytyczne Sądu Wojewódzkiego należy zauważyć, że obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zbadanie czy i ewentualnie w jakim zakresie analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona błędnie, a w dalszej kolejności dokonanie oceny wagi stwierdzonych naruszeń.
Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że sformułowania użyte w uzasadnieniu wyroku niezasadnie sugerowały przesądzenie kwestii wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej, podczas gdy zagadnienie to w ogóle nie było przez Kolegium wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu.
To właśnie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie, czy analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona została z uchybieniem obowiązującym przepisom prawa, oraz czy w konsekwencji nastąpiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mimo częściowej wadliwości uzasadnienia wyroku, zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny, gdyż ocena Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby uchylenia zaskarżonej decyzji była prawidłowa.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że lakoniczność uzasadnienia wyroku ma związek ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w istocie polegało na uchyleniu się od merytorycznej weryfikacji kontrolowanej decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skoro w zaskarżonym wyroku kwestia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została przesądzona, to przedwczesne okazały się zagadnienia podniesione w piśmie zawierającym wnioski dowodowe na okoliczność nieodwracalnych skutków prawnych spornej decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też innych zdarzeń stanowiących przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności. Nie ulega wątpliwości, że argumentacja strony przytoczona w piśmie z 7 września 2022 r. powinna być przedstawiona do oceny Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1