Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 756/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Łodzi, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w Łodzi przy ul. [...] oraz wyburzeniu istniejącego budynku gospodarczego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim podniósł, iż w toku postępowań uzgodnieniowych, prowadzonych w trybie art. 106 K.p.a. w stosunku do postępowania głównego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie zapewniono wszystkim stronom postępowania należytych gwarancji procesowych. O wystąpieniu do właściwych organów współdziałających zawiadomiono jedynie pełnomocnika inwestorów, a nie zostały zawiadomione pozostałe strony postępowania, w tym skarżąca Spółdzielnia. Postanowienia wydane przez organy współdziałające nie zostały też doręczone stronom innym, niż inwestor. W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia te mają o tyle istotne znaczenie, że głównym zarzutem podnoszonym zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, były okoliczności związane z obsługą komunikacyjną nieruchomości w rejonie inwestycji, a zatem brak doręczenia postanowienia dokonanego m.in. przez zarządcę dróg, mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Sąd zakwestionował też prawidłowość uzgodnienia dokonanego przez Marszałka Województwa Łódzkiego postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., gdyż zakres uzgodnienia nie został wyraźnie określony, a nadto postanowienie to nie zawiera uzasadnienia, ponieważ organ na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od jego sporządzenia. Jest to o tyle nieprawidłowe, iż w rozpoznawanej sprawie występują strony o sprzecznych interesach.
Sąd dopatrzył się nadto uchybienia przez organy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z akt administracyjnych wynika, że kompletna decyzja wraz z załącznikami – wynikami analizy składającymi się na część graficzną i tekstową, została doręczona wyłącznie inwestorom, a pozostałe strony nie otrzymały załączników. Wbrew ustaleniom organów, w ocenie Sądu ze znajdujących się w aktach sprawy kopii map nie wynika, aby w obszarze analizowanym występowała zwarta zabudowa pierzejowa, która uzasadniałaby budowę planowanego budynku na całej szerokości frontowej działki. Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 w związku z § 8 ww. rozporządzenia organ administracji, ustalając wymagania dotyczące geometrii dachu, ma obowiązek wskazania kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Wydana w sprawie decyzja wskazuje natomiast jedynie typ dachu bez określenia dodatkowych wymaganych parametrów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł nadto o wydanie orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako podstawę naruszenia prawa materialnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało:
- niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem decyzja o warunkach zabudowy zawiera zarówno część graficzną, jak i opisową, w tym analizę urbanistyczną, a ewentualne doręczenie decyzji bez wszystkich załączników nie nosi znamion naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 ust. 1 pkt 5, § 8 i § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż skoro w decyzji o warunkach zabudowy w lit. d/ i lit. e/ zawarto ustalenia co do wysokości zabudowy i geometrii dachu, używając określenia "dach mansardowy" i akta sprawy zawierają wyniki analizy urbanistycznej w części dotyczącej geometrii, to ma miejsce wypełnienie dyspozycji zawartych w tych normach;
- błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przesłanka określona w tej normie jest spełniona i należało ustalić warunki zabudowy w sposób taki, jak ma to miejsce w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.
Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano następujące przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ww. ustawy w związku z art. 106 K.p.a. poprzez przyjęcie, że norma ta została w niniejszej sprawie naruszona. Organ wskazał, że ewentualna wadliwość postępowania uzgodnieniowego nie ma żadnego wpływu na postępowanie główne, a tym samym nie może skutkować wadliwością postępowania głównego;
- art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienie natury procesowej, jak i naruszenie prawa materialnego, miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Kolegium zwróciło uwagę również na brak wskazań co do dalszego postępowania organów administracji w postępowaniu głównym z powołaniem na normy prawa, które dawałoby podstawę do usuwania w nim wadliwości postępowania uzgodnieniowego;
- art. 135 ww. ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu, przy założeniu, że możliwe jest w postępowaniu głównym rozstrzyganie o wadliwości postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym. Jeżeli tak, to należało zastosować ten przepis i orzec co do postanowień wydanych w przedmiocie uzgodnienia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Rozpoczynając od zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 20092 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 106 K.p.a., to zauważyć należy, że ten ostatni przepis reguluje wyłącznie kwestie procesowe współdziałania przy wydaniu decyzji.
Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. organ współdziałający wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Konsekwencją dopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 K.p.a. jest możliwość wniesienia na takie postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień, wydanych w trybie art. 106 § 5 K.p.a., możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Tym bardziej że brak zawiadomienia strony o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska w sprawie i przede wszystkim brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający w trybie art. 106 § 5 K.p.a., stanowić może podstawę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem tego organu. Stanowisko to czyni zasadnym zarzut, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania.
Trafny jest również zarzut skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać również wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie wskazał w jaki sposób organy te powinny prowadzić dalsze postępowanie. Sąd ograniczył się do rozważań w kwestii wadliwości popełnionych przez organy współdziałające w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie braku doręczeń podjętych postanowień wszystkim stronom oraz sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone w skardze kasacyjnej, w celu poparcia tego zarzutu, stanowisko zawarte w wyroku z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1976/04, z którego wynika, że brak wskazań co do dalszego postępowania stanowi takie uchybienie zaskarżonego wyroku, które uzasadnia jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Co do zaś zarzutów naruszenia wskazanych skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) to zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku ze względu na to, iż wbrew wymogom formalnym skargi kasacyjnej bądź to niewskazano konkretnych przepisów większych jednostek redakcyjnych, jak to miało miejsce w odniesieniu do § 9 ww. rozporządzenia kiedy zarzucono niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, bądź też ze względu na expressis verbis formułowany zarzut błędnej wykładni gdy z uzasadnienia wynikało, że chodzi o ich niewłaściwe zastosowanie.
Mając jednak na uwadze uchybienia zaskarżonego wyroku, o których była mowa wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.