Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. R. pozwolenia na budowę szopogarażu na narzędzia rolnicze o powierzchni zabudowy 60 m2 i kubaturze 201 m3, na działce nr [...]. W trakcie oględzin ww. działki przeprowadzonych w dniu 12 lutego 2004 r. ustalono, że budynek ma szerokość 6,10 m i długość 11,10 m oraz że "posiada dwie powierzchnie, które jedna wykorzystywana jest na garaż samochodu i narzędzi rolniczych (...) w drugim jest paszarnia". Ponadto J. S. oświadczył, że "szopogaraż stoi w pasie drogi gminnej i nie posiada uzgodnienia z zarządcą dróg czyli urzędem gminy".
Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] prowadzenie robót budowlanych przy budynku ww. szopogarażu zrealizowanego z odstępstwami od zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu dokumentacji technicznej w terminie natychmiastowym oraz nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej z oceną wykonanych robót i uzgodnionym z zarządcą drogi odstępstwem od planu zagospodarowania działki co do lokalizacji przedmiotowego budynku. Inwestor przedłożył żądaną inwentaryzację, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wójt Gminy [...] nie wyraził zgody na odstępstwo od planu zagospodarowania ww. działki odnośnie lokalizacji na niej szopogarażu. Rozstrzygnięcie to uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzyło postępowanie przed organem I instancji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego szopogarażu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. organ I instancji nakazał inwestorowi doprowadzić wykonane w 1998 r. roboty budowlane przy budynku gospodarczym (szopogarażu) do stanu zgodnego z prawem, ale i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ponownie wstrzymano inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym szopogarażu oraz nałożono obowiązek przedstawienia jego inwentaryzacji powykonawczej, co inwestor wykonał.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji stwierdził, że nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, ale i to rozstrzygnięcie uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Skargę na tę ostatnią oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1039/10. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia opracowania technicznego sposobu wykonania przemurowania ściany szczytowej przedmiotowego obiektu oraz rozbiórkę ściany szczytowej od strony drogi i wymurowania zgodnie z opracowaniem technicznym nowej drogi w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na inwestora A. R. obowiązek wykonania rozbiórki całego murowanego budynku szopogarażu zlokalizowanego na działce nr [...], o wymiarach ok. 6,10 m x 11,00 m, z dachem jednospadowym. Zdaniem organu budynek szopogarażu został zrealizowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, bowiem wydłużono go o ok. 1 metr w kierunku drogi gminnej, wskutek czego częściowo znalazł się w pasie drogowym drogi gminnej na działce nr [...], przez co narusza przepisy ustawy o drogach publicznych.
Ponadto inwestor zmienił przeznaczenie budynku. Z uwagi na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku oraz jednolitą płytę żelbetową zbrojoną prętami stalowymi brak jest możliwości nakazania robót budowlanych doprowadzających istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem i konieczne było nakazanie jego rozbiórki.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie miał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a w obrocie prawnym pozostaje wiążące postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane przy budowie budynku szopogarażu, jako wykonanego w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia. Budynek został zrealizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy i zwiększenie kubatury obiektu. W pozwoleniu na budowę budynek powinien być zlokalizowany w odległości 6,00 m od krawędzi drogi gminnej, gdy tymczasem narożnik północno – wschodni budynku znajduje się 6,98 m od osi drogi i 4,48 m od krawędzi jezdni, a narożnik południowo – wschodni zlokalizowany jest w odległości ok. 7,60 m od osi tej drogi i ok. 5,10 m od krawędzi jezdni, a więc przekracza linię zabudowy o ok. 1,52 m i 0,90 m. Narusza to jednoznacznie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.
Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Z uwagi na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku brak jest możliwości nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. R., wskazując, że nie jest możliwe odtworzenie granic działek [...], zaś sama droga nie została formalnie przejęta przez gminę. Nadto skarżący zwrócił uwagę na różnice w pomiarach dokonywanych w trakcie kolejnych oględzin.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Sąd wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1039/10, w którym zaakceptowano ustalenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w granicy pasa drogowego. Z uwagi na brak zgody zarządcy drogi na taką jak przedmiotowa lokalizacja budynku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że narusza to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem odległość tego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni jest mniejsza niż 6 metrów. W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a zastosowanie innej sankcji niż rozbiórka nie było możliwe z powodów prawnych i faktycznych. W obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, a nie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i w konsekwencji otwarcie drogi do legalizacji obiektu budowlanego jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane), a nie w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Z uwagi na konstrukcję przedmiotowego szopogarażu nie było możliwe dokonanie jego częściowej rozbiórki.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:
- - postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niedostatecznym zbadaniu stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji na ograniczeniu postępowania przez organy administracji publicznej jedynie do ustalenia, że budynek szopogarażu został zrealizowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przy pominięciu zbadania rzeczywistych możliwości nakazania skarżącemu robót budowlanych doprowadzających istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dostateczny sposób wydanego rozstrzygnięcia, do czego Sąd ten był zobowiązany, a co uniemożliwiło skarżącemu kontrolę zaskarżonego wyroku pod kątem faktycznym i prawnym;
- - prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wdrożenie niewłaściwego postępowania naprawczego oraz uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości nakazania skarżącemu wykonania określonych robót budowlanych, które doprowadziłyby budynek szopogarażu do stanu zgodnego z prawem.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie wniósł M. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zasługiwały na uwzględnienie.
I tak, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a skarżony wyrok wszystkie je uwzględnia. Wyjaśnić też trzeba, iż naruszenie ww. przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, podkreślić należało, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu lub na wniosek strony przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budził wątpliwości fakt zrealizowania przedmiotowego budynku z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę i pozostawania w sprzeczności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie była też kwestionowana kwalifikacja tych robót jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie odległości budynku od krawędzi jezdni. Nie można jednak podzielić stanowiska, że "zastosowanie innej sankcji niż rozbiórka nie było możliwe z powodów prawnych i faktycznych". W tym zakresie Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił pogląd wyrażany przez organ nadzoru budowlanego, że podstawa prawna postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) niejako wyznaczyła kierunek prowadzenia postępowania naprawczego. Sygnalizując jedynie, że powoływane przez Sąd postanowienie było kolejnym takim wydanym w sprawie, dotyczyło budynku już zrealizowanego i wskazywało inną niż poprzednie postanowienie z dnia [...] października 2004 r. podstawę prawną z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, to przede wszystkim powyższy pogląd należało wyraźnie zakwestionować z następujących powodów.
Po pierwsze wydanie takiego postanowienia nie jest obowiązkowe dla możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego, w sytuacji gdy dotyczy obiektów już zrealizowanych. Po drugie, niweczyłoby to zarówno sens, jak i cel prowadzenia takiego postępowania jak opisane powyżej. To w jego toku organ i dopiero po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy jest zobowiązany do kwalifikacji prawnej robót budowlany i wydania którejś z decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po trzecie, wykluczenie już na wstępnym etapie tego postępowania, że mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i w ten sposób wyłączenie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ograniczałoby znacznie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, na rzecz stosowania wobec inwestora nakazu rozbiórki, który ze swej istotny ma charakter represyjny, a nie naprawczy.
Wyłączenie lub znaczne ograniczenie stosowania określonej instytucji prawnej i to w sposób nie poparty obiektywnymi okolicznościami sprawy, jak przykładowo bierność inwestora czy brak chęci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie mogło znaleźć akceptacji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Podobnie za gołosłowne należało uznać stanowisko Sądu zgodnie z którym nie było możliwe nakazanie częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na konstrukcję przedmiotowego szopogarażu. I choć organy nadzoru budowlanego wskazywały "na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku oraz jednolitą płytę żelbetową zbrojoną prętami stalowymi", to jednak ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego z grudnia 2007 r. wynika, że możliwa jest przebudowa przedmiotowego szopogarażu, chociaż technicznie będzie to wiązać się z komplikacjami. Nie jest jednak rzeczą organu administracyjnego dokonywanie wyboru za skarżącego inwestora metody doprowadzenia do zgodności z prawem budynku tym bardziej, że skarżący w toku postępowania realizował nakładane na niego obowiązki, wyrażając chęć zachowania budynku.
Z tych też przyczyn, zasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego przedwcześnie odmówiły bowiem inwestorowi prawa do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś Sąd pierwszej instancji to stanowisko niezasadnie zaakceptował.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że na obecnym etapie postępowania stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 tej ustawy orzekł jak w sentencji.