Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 30/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi S. sp. z o.o. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki mostu na potoku O., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 września 2019 r. nr... oraz postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2019 r. i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 lutego 2019 r. Ponadto Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W następstwie wszczętego postępowania w sprawie samowolnej budowy przepustu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z 8 lutego 2019 r.– na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) – nakazał S. Sp. z o.o. wstrzymać roboty budowlane przy budowie na działkach nr...,... i... w R. przepustu na potoku O. z powodu ich prowadzenia bez pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 31 sierpnia 2019 r. zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku – ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego (wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi) i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu wskazał, że przepust o monolitycznej, żelbetowej konstrukcji i rozpiętości 3 m, wysokości 4 m, szerokości 4,85 m i długości wraz z dojazdami 14,3 m, posiadający obustronne barierki ochronne o wysokości 1,15 m wybudowany został w latach 2015 – 2016 (w miejsce rozebranej kładki, stanowiącej dojazd do pól uprawnych) na potrzeby dojazdu do przewidzianej do realizacji przez w/w Spółkę na działce nr... hali produkcyjnej, objętej pozwoleniem na budowę z 29 września 2016r.; działkę tę oraz przylegającą do drogi publicznej działkę nr... (stanowiące własność Spółki) rozdziela stanowiąca własność Skarbu Państwa działka nr..., oznaczona w ewidencji gruntów jako wody płynące (Wp).
Stwierdzając, że na budowę przepustu nie było udzielone pozwolenie na budowę (wg art. 29 ust. 1 pkt 11b Prawa budowlanego pozwolenia takiego nie wymaga jedynie budowa przepustów o średnicy do 100 cm) oraz uznając możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając na Spółkę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów, informując jednocześnie, że z chwilą ich przedłożenia – zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – pobrana zostanie opłata legalizacyjna w kwocie 125 tys. zł.
W zażaleniu na postanowienie PINB z 8 lutego 2019 r. Spółka wskazała, że w czasie wykonywania przez nią robót budowlanych związanych z budową hali produkcyjnej, przepust był już wybudowany (jego istnienie wynika z mapy dla celów projektowych), a w okresie jego realizacji nie miała władztwa nad działką nr..., która została przez nią nabyta dopiero w latach 2017/2018 (na podstawie aktów notarialnych z 8 maja 2017 r. i 21 sierpnia 2018 r.). W tej sytuacji adresatem postanowienia powinien być inwestor robót budowlanych.
PWINB postanowieniem z 21 marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z 8 lutego 2019 r., stwierdzając, że związany z przedmiotem postępowania obiekt stanowi most, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy.
Ponieważ inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył wskazanych dokumentów, PINB decyzją z 4 września 2019 r. nakazał Spółce dokonanie rozbiórki mostu na potoku O.; na skutek odwołania Spółki, decyzja ta została utrzymana w mocy wskazaną na wstępie decyzją PWINB z 7 listopada 2019 r.
W skardze na decyzję PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowała zasadność nałożonego na nią obowiązku z powodu naruszenia przepisów postępowania skutkującego wadliwym ustaleniem w sprawie stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości przyjęta przez organy kwalifikacja obiektu stanowiącego most oraz że na jego budowę było wymagane pozwolenie, które jednak nie zostało wydane.
Sąd podzielił zasadność argumentacji skargi o tyle, że w sprawie budzi wątpliwości nie tylko zasadność nałożenia na Spółkę jako inwestora obowiązku rozbiórki mostu, ale także brak wyjaśnienia okoliczności związanych z rodzajem istniejącego w tym miejscu wcześniej obiektu (jego wielkości, konstrukcji, przeznaczenia, sposobu wykorzystania), co w sposób bezpośredni rzutuje na przedwczesność wydanych w sprawie decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opisane powyżej naruszenia wskazują na naruszenie przez PWINB i PINB przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) poprzez brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia istoty sprawy, co przełożyło się również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogu prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych rozstrzygnięć.
Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz wydane w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który pozbawia zarówno organ, jak i strony postępowania informacji o powodach uwzględnienia skargi, a także przez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, brak stanowiska WSA w Rzeszowie co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 4 września 2019 r., a także postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2019 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 lutego 2019 r.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność wyklucza możliwość oceny ewentualnych innych nieprawidłowości podniesionych w podstawach kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., II GSK 937/12; z 24 listopada 2017 r., II FSK 1616/17).
Stosownie do treści art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, a zwłaszcza w przypadku, gdy brak jest w uzasadnieniu stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zostaje naruszony, gdy uzasadnienie sądu pierwszej instancji nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, co ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08; z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11; z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14).
Zgodnie z uchwałą NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Jak trafnie zarzucono w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób, który pozbawia organ i pozostałe strony postępowania wiedzy o powodach uwzględnienia skargi, a przede wszystkim nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego w kontrolowanych decyzjach, jak też nie wskazał jakie przepisy prawa materialnego wyznaczały okoliczności podlegające wyjaśnieniu w niniejszej sprawie.
Sąd Wojewódzki nie odniósł się konkretnie do zarzutów skargi, dotyczących istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie zweryfikował dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i prawnych, stanowiących przesłanki orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowego mostu.
Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki zaakceptował ogólnikowo kwalifikację spornego obiektu budowlanego jako mostu, ale nie odniósł się do zarzutu skargi, w którym wskazano, że przedmiotem rozbiórki jest przepust, w dodatku istniejący od co najmniej 50 lat. Jednocześnie Sąd Wojewódzki dostrzegł potrzebę wyjaśnienia "okoliczności związanych z rodzajem istniejącego w tym miejscu wcześniej obiektu", ale nie odniósł się do materiału dowodowego, który stanowił oparcie podjętych w sprawie rozstrzygnięć.
Sąd Wojewódzki w ogóle nie wyjaśnił z jakich przyczyn budzi wątpliwości "zasadność nałożenia na Spółkę jako inwestora obowiązku rozbiórki mostu".
Brak jest w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek argumentacji Sądu dotyczącej oceny organów, zgodnie z którą adresatem nakazu rozbiórki powinna być skarżąca Spółka, jako inwestor i właściciel przedmiotowego obiektu.
Sąd Wojewódzki, ograniczając się do jednozdaniowego stwierdzenia, nie sprecyzował czy jego wątpliwości budzi identyfikacja Spółki jako inwestora, czy nałożenie na nią obowiązku rozbiórki. Sąd nie poddał analizie ustaleń faktycznych odnoszących się do wyznaczenia skarżącej Spółki jako zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki, w kontekście regulacji art. 52 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku nie ma żadnej analizy w zakresie zastosowanego w sprawie trybu orzeczonej rozbiórki, unormowanego w przepisach art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego.
Ponadto Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska co do istotnego zagadnienia poruszonego przez organy nadzoru, mianowicie zakresu rozstrzygania sprawy na etapie decyzji, w sytuacji wcześniejszego wydania postanowień na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności Sąd Wojewódzki uchylając zarówno kontrolowane decyzje, jak też wydane w sprawie postanowienia, nie wyjaśnił na czym konkretnie polegała ich wadliwość.
Niedokonanie konkretyzacji naruszeń proceduralnych, odniesionych przez Sąd ogólnikowo do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkowało w efekcie brakiem wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.
Zaznaczyć należy, że z oceny Sądu Wojewódzkiego powinno wyraźnie wynikać, jakie ustalenia faktyczne zawarte w kontrolowanych orzeczeniach zostały zaaprobowane, a jakie zakwestionowane, jakie są wnioski Sądu co do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, wreszcie jakie okoliczności w kontekście przepisów prawa materialnego były istotne w sprawie, a także jakie okoliczności podlegały wyjaśnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Uchylenie się Sądu Wojewódzkiego od przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wymaganej oceny w zakresie podstawy faktycznej i prawnej kontrolowanych decyzji, skutkować musiało uchyleniem wyroku.
Warto zaznaczyć, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a kontrola legalności zaskarżonego aktu została przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2015 r. I FSK 103/14, z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, z 14 marca 2012 r. II FSK 1619/10, z 9 grudnia 2012 r. II FSK 26...2, z 11 marca 2015 r. II GSK 810/14).
Tymczasem wykazana powyżej wadliwość sporządzonego uzasadnienia wyroku nie pozwoliła przyjąć, że sprawa została przez Sąd Wojewódzki rozpoznana zgodnie z ustawowymi wymogami.
Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że braki uzasadnienia uniemożliwiły organowi podjęcie merytorycznej obrony przed niekorzystnym dla niego rozstrzygnięciem.
Przedstawiony bowiem wywód prawny Sądu Wojewódzkiego nie ma odniesienia do stanu faktycznego sprawy, wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Tym samym nie było możliwe zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu co do przesłanek uwzględnienia skargi, jak też wytycznych co do dalszego postępowania.
Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym przedwczesne było odnoszenie się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 7