Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A.P. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia [...] lutego 2010 r. ujętą w załączniku nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP - 7 obszaru pomiędzy: granicą obrębu Rozewie – od strony zachodniej, przedłużeniem ulicy Władysławowskiej w kierunku zachodnim oraz granicą rezerwatu "Dolina Chłapowska" od strony wschodniej, położonego w miejscowości Chrapowo.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wyłączając możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie objętym dyspozycją art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga zatem, której przedmiotem jest uchwała o nieuwzględnieniu uwag do planu jako niedopuszczalna musi zostać odrzucona.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wskazał, że wnosił skargę na trzy uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie, a mianowicie:
- 1. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie organu w sprawie nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
- 2. z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]
- 3. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2010 r. skarga została rozdzielona i w odniesieniu do poszczególnych uchwał zarejestrowana pod sygnaturami odpowiednio II SA/Gd 532/10, II SA/Gd 533/10 oraz II SA/Gd 534/10.
W ocenie skarżącego zarządzenie powyższe było wadliwe i naruszało przepis art. 57 § 3 oraz art. 135, a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniu odrzucającemu skargę strona zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. tej ustawy 28 i art. 135 p.p.s.a.;
- 2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w kontekście art. 2 i art. 45 oraz art. 184 Konstytucji RP;
- 3. art. 160. art. 165 i art. 167 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez brak rozpoznania wniosków pełnomocnika o połączenie trzech, wyżej opisanych spraw do wspólnego rozpoznania, względnie o uchylenie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r.;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 135 p.p.s.a., a także w kontekście art. 2 i art. 45 oraz Konstytucji RP.
Mając powyższe zarzuty na uwadze strona wniosła o uchylenie w całości postanowienia Sądu I instancji z dnia 31 sierpnia 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, uchylenie w całości zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 lipca 2010 r. a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie potraktował skargi kasacyjnej w części w jakiej odnosi się ona do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 lipca 2010 r., jako odrębnego środka zaskarżenia. Niewątpliwie zarządzenie o rozdzieleniu skarg nie podlega zaskarżeniu, niemniej jednak jego zasadność może być oceniana na etapie skargi kasacyjnej od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny potraktował wnioski i zarzuty odnoszącego się do tegoż zarządzenia jako integralną część zarzutów skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi, jednocześnie stwierdzając, że wobec stwierdzonych uchybień zaszła konieczność częściowego uchylenia tego zarządzenia.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie rozdzielił opisaną wyżej skargę na trzy odrębne skargi, podczas gdy skarga ta powinna być rozpoznana w całości, a dopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący upatruje w tym, że uchwała ta została wydana jako element postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie ulega wątpliwości, że składając do Sądu I instancji skargę z dnia 5 czerwca 2010 r. skarżący wskazał trzy uchwały Rady Miasta Władysławowa.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego
Jednakże Sąd I instancji pominął fakt, że w skardze z dnia 5 czerwca 2010 r. strona nie zaskarżyła przesłanego w formie zawiadomienia rozstrzygnięcia Burmistrza Władysławowa z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...], którym negatywnie rozpatrzono uwagi skarżącego, a do tego typu rozstrzygnięć wyraźnie odnosi się przepis art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie więc strona zakwestionowała część uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem sposób załatwienia uwag przez Burmistrza został wskazany również w załączniku nr 2 uchwały nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że strona błędnie upatruje w umieszczeniu tej informacji w opisanym wyżej załączniku, odrębnej uchwały gminy Władysławowo. Jednak, to działanie gminy powinno być przedmiotem oceny sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Sąd I instancji nie powinien był punktu 2 skargi z dnia 5 czerwca 2010 r., odnoszącego się do "uchwały z dnia [...] lutego 2010 r. (bez numeru), utrwalonej w protokole sesji tej Rady z tego dnia, o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez A.P. uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzonej brzmieniem załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Władysławowo z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]" traktować jako oddzielnej skargi.
Wynika to z tego, że już na etapie wstępnej oceny akt sprawy można dojść do przekonania, że strona zaskarża element procedury planistycznej oceniany łącznie z rozpoznawaniem skargi dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych też przyczyn zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też art. 57 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem Sąd częściowo błędnie rozdzielił wniesioną skargę i w konsekwencji odrzucił skargę na rozstrzygnięcie, które w istocie nie posiada samodzielnej formy i powinno być oceniane wyłączne przez pryzmat procedury planistycznej i jako element uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi. Koszty związane z niniejszym postępowaniem będą mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w przypadku ewentualnego wydania przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę.
- - ---------------------- 5 4