Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 227/10, oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta W., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił S. C. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego na terenie działki nr [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowany przez inwestora budynek nie spełnia wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów dotyczących kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie zgodności funkcji oraz intensywności zabudowy w stosunku do działek sąsiednich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając wniesione przez S. C. odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż teren działki nr [...] położonej w miejscowości K. objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od dnia 11 września 2009 r. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, albowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wydawaną w sytuacji, gdy brak jest dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzja jest bowiem instrumentem prawnym służącym określaniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami planu.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. C. podnosząc, iż organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę uznając, iż jest ona niezasadna. W ocenie Sądu skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obowiązywania planu miejscowego, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie tylko dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych ale i zasadnie przyjęło, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania, co z kolei musi prowadzić do umorzenia postępowanie jako bezprzedmiotowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. C., który zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym wystarczające jest zbadanie jedynie przesłanek umorzenia postępowania bez odniesienia się do uchybień zarówno proceduralnych, jak i w zakresie wadliwego zastosowania prawa materialnego przez organ I instancji
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w treści uzasadnienia do popełnionych przez organ I instancji błędów postępowania w tym kwestii podnoszonych przez skarżącego dotyczących celowej opieszałości organu powodującej pozbawienie strony możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest jasne, zrozumiałe i nawiązuje prawidłowo do podstawy materialnoprawnej decyzji. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił kwestie dotyczące bezprzedmiotowości postępowania i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcze - biorąc pod uwagę nałożony przez ustawodawcę obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy - a stan faktyczny przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji jest wystarczający dla oceny kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnił, dlaczego w tej konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż wprawdzie - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga o legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak nie oznacza to, że Sąd nie jest związany granicami sprawy. Sąd administracyjny co do zasady nie może wykroczyć poza granice danej sprawy i w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dokonać oceny legalności rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko SKO w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu ww. przepisu, gdyż nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, gdy na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. A zatem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku braku planu miejscowego. To zaś oznacza, że wejście w życie w dniu 11 września 2009 r. uchwały nr XXXIII/333/2009 Rady Miasta W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. - obejmującego teren przedmiotowej inwestycji - zobowiązywało organy do umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż organ utracił kognicję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla innych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonywał merytorycznej oceny postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała jedynie zasadność umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez SKO w Gdańsku.
Zarzuty dotyczące opieszałości działania organów orzekających w sprawie a w szczególności organu I instancji nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie albowiem organ II instancji orzeka według stanu prawnego na dzień orzekania. Jest bezsporne, że w dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywał już dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy miejscowy plan zagospodarowania terenu. Zarzuty przewlekłości postępowania mogły mieć znaczenie w sprawie np. bezczynności organu lub ukarania grzywną.
Na marginesie wskazać należy, że nawet w przypadku uzyskania przez skarżącego pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to i tak po wejściu w życie tego planu, stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ byłby zobligowany do stwierdzenia jej wygaśnięcie jako sprzecznej z ustaleniami planu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.