Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 czerwca 2015 r., sygnatura akt II SA/Ol 294/15, oddalił skargę L. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty M. z [...] listopada 2014 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy M. w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych na działkach nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina M., pismem z 17 listopada 2014 r. wystąpił do Starosty M., w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta M. postanowieniem z [...] listopada 2014 r., powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ustalając, że inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym III klasy, który nie został objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Organ administracji uzasadniając obowiązek uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podnieśli, że organ nie wziął pod uwagę tego przepisu w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania, kiedy to zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi była wymagana na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. W związku z tym twierdzili, że w ich sprawie obszar gruntów rolnych III klasy przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi mniej niż 0,5 ha. Wywodzili też, że jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego, a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy, to przy braku przepisów przejściowych, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, przyjmując, że zastosowanie w sprawie ma art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia postanowienia.
Skarżący w skardze na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zarzucili naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, twierdząc, że w sprawie powinien mieć zastosowanie pierwszy z powołanych przepisów w brzmieniu z chwili wszczęcia postępowania, co powinno prowadzić do uznania, że został spełniony warunek określony w drugim z powołanych przepisów, mianowicie nie była wymagana zgoda na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli 24 grudnia 2012 r., czyli w stanie prawnym, w którym w myśl wówczas obowiązującego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze była wymagana, jeżeli zwarty obszar gruntu rolnego klas od I do III przekraczał 0,5 ha. Zaznaczył jednakże, że do czasu wydania zaskarżonego postanowienia, mianowicie w dniu [...] maja 2013 r., stan prawny zmienił się na skutek ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że zgoda ta była wymagana bez względu na powierzchnię gruntów rolnych.
Następnie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie w sprawie miał art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, przy czym za decydujące uznał to, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. brak było przepisów przejściowych. Wskazał, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Stwierdził, że nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Dokonanie wyboru, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej uznane powinno być za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Za stosowaniem nowego prawa przemawia ogólna zasada prawa intertemporalnego, dająca – w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną, czy nową – pierwszeństwo ustawie nowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, za stosowaniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym brzmieniu przemawia interes publiczny sprowadzający się do zapobiegania degradacji gruntów rolnych, któremu nie można przeciwstawiać indywidualnego interesu skarżących, którzy z dniem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy żadnego prawa jeszcze nie nabyli. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje zdarzenie zamknięte pod rządami poprzednio obowiązującego stanu prawnego oraz że skarżący nie mogą powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych ponieważ ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadą, wywodzącą się z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, jest uwzględnianie przez organy administracji stanu prawnego i faktycznego sprawy z chwili orzekania. Od tej zasady mogą istnieć wyjątki, ale muszą one wynikać z przepisów przejściowych.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania,
- - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie.
W oparciu o tak przytoczone podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Pierwsza z przytoczonych podstaw kasacyjnych dotyczy tego, czy w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było stosować art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) w brzmieniu uwzględniającym zmianę wynikającą z ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), czy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej zmiany. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że należało zastosować ten przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, organ administracji i Sąd pierwszej instancji zajęły stanowisko odmienne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prawny organu administracji i Sądu pierwszej instancji.
Przede wszystkim istotne jest to, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma przepisów przejściowych, które stanowiłyby, że mimo zmiany stanu prawnego, w określonych sytuacjach, np. w sprawach, które zostały wszczęte przed wejściem w życie zmiany, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że ustawodawca w przypadku tej nowelizacji przyjął za obowiązującą zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Organ administracji, który wydawał postanowienie po wejściu w życie nowego stanu prawnego ([...] maja 2013 r.), nie miał w tej sytuacji podstaw prawnych do zastosowania przepisów dotychczasowych. Podkreślić bowiem należy, że organy administracji są zobowiązane do stosowania stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji lub postanowienia. Jedynie na mocy wyraźnego przepisu prawa dopuszczalne jest stosowanie prawa obowiązującego w innym czasie.
W rozpoznawanej sprawie nie występują też żadne okoliczności, które stanowiłyby podstawę do podważenia w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, w szczególności z uwagi na naruszenie konstytucyjnych zasad.
W ocenie NSA, niezasadne są wywody zawarte w skardze kasacyjnej, według których istniały podstawy do zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] maja 2013 r. z uwagi na to, że były to przepisy korzystniejsze dla skarżących. Powołany w skardze kasacyjnej na uzasadnienie tej tezy wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1459/09, w którym przyjęto, że przy braku przepisów przejściowych, jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania, został wydany w odniesieniu do zmiany przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nie może być traktowany jako źródło generalnej zasady mającej zastosowanie także w przypadku zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Nie przekonują także zawarte w skardze kasacyjnej argumenty sprowadzające się do – opartej na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – negatywnej oceny braku przepisów przejściowych w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jest oczywiste, że nie byłoby wątpliwości interpretacyjnych, gdyby takie przepisy w powołanej ustawie zostały zamieszczone. Jednakże w przypadku odmiennej sytuacji rzeczą podmiotów stosujących prawo (organów administracji, sądów) było rozstrzygnięcie w drodze wykładni co do obowiązującego stanu prawnego.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji po rozważeniu szeregu okoliczności trafnie przyjął, że stanowisko organu administracji było prawidłowe. Podkreślić należy, że sam fakt złożenia przez skarżących wniosku w określonym stanie prawnym, korzystniejszym dla nich, nie oznacza, że nabyli prawo, którego następnie zostali pozbawieni na skutek zmiany stanu prawnego. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak podstaw, aby z charakteru decyzji o warunkach zabudowy wyprowadzać wniosek o uzyskaniu jakichkolwiek praw z chwilą złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji wskazał, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie tworzy zamkniętej (zakończonej) sytuacji prawnej, która podlegałaby ochronie przed retroaktywnym działaniem prawa. W związku z tym niezasadne są przytoczone w skardze kasacyjnej argumenty, jakoby doszło do naruszenia zakazu retroaktywności.
Druga z przytoczonych podstaw kasacyjnych – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – dotyczy tego, że nie uwzględniono, iż teren, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie składa się jedynie z gruntów rolnych III klasy, ale także z gruntów rolnych V klasy. Tak ujęty zarzut nie jest zasadny, gdyż przecież nie ulega wątpliwości, że to skarżący wskazali miejsce planowanej inwestycji, w którym znajdują się także grunty rolne III klasy, wymagające zgody właściwego organu administracji na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, niezależnie od ich powierzchni (według stanu prawnego obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonego postanowienia) oraz niezależnie od tego, że nie stanowią wyłącznego miejsca inwestycji.
Niezależnie od powyższej oceny przytoczonych podstaw kasacyjnych NSA zauważa, że z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji oraz znajdujących się w aktach dokumentów geodezyjnych wynika, że zwarty obszar gruntu rolnego III klasy na trzech działkach przeznaczonych pod inwestycję wynosi 0,7225 ha, a więc więcej niż 0,5 ha, co w istocie czyni bezprzedmiotowe rozważania dotyczące tego, który stan prawny powinien być stosowany. Niemniej NSA podkreśla, że trafnie w sprawie przyjęto, iż powinien być stosowany stan prawny z chwili wydania zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.