Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie "odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 20 lipca 2010 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza Gogolina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania administracyjnego został uzupełniony.
Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem, uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r., Nr III/19/2006. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] listopada 2011 r.
Decyzją z [...] maja 2012 r. Burmistrz Gogolina powtórnie odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, decyzją z [...] lipca 2012 r.
Wyrokiem z 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lipca 2012 r.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Gogolina ponownie odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, stwierdzając brak jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] kwietnia 2014 r.
Decyzją z [...] października 2014 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Organ przedstawił charakterystykę planowanego do realizacji przedsięwzięcia i wskazał, że należy ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w jej skład wchodzić będzie instalacja do wytwarzania paliw alternatywnych, łącznie z ich podsuszaniem oraz instalacja termicznego przekształcania odpadów przemysłowych - spalarnia odpadów innych niż niebezpieczne, z której energia elektryczna i cieplna będzie wykorzystywana w instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego. Organ uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie planowane jest na działce o pow. ok. 2,6 ha, położonej w granicach terenu górniczego [...]II, w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II, symbolem P, dla którego to terenu obowiązują ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 1 i ust. 2, § 5 ust. 1 pkt 9, § 9 ust. 1 pkt 1-2, § 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 1, § 31, § 32, § 34 ust. 1 i ust. 2 oraz § 36. W ocenie organu, planowanego zakładu jako zakładu przetwarzania odpadów nie można uznać za instalację do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o jakiej mowa w planie, który dopuszcza jej sytuowanie w przypadku, gdy będzie nierozerwalnie związana z podstawowym przeznaczeniem terenu.
Organ I instancji uznał, że Spółka faktycznie planuje budowę zakładu zagospodarowania odpadów, a instalacja wytwarzać będzie odpady z odpadów oraz utylizować je poprzez spalanie. W konsekwencji, w instalacji produkującej paliwa alternatywne w rzeczywistości będą wytwarzane trzy kategorie odpadów: odpady palne (paliwo alternatywne) w ilości 165200 Mg/rok, które są produktami wytwarzanymi na linii technologicznej, ale w świetle obowiązujących przepisów pozostają dalej odpadem i jako odpad mogą być kierowane do procesów odzysku lub termicznego przekształcenia, a także odpady inne niż niebezpieczne oraz odpady niebezpieczne. Planowane przedsięwzięcie nie należy więc do przedsięwzięć związanych z produkcją, lecz z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją związaną z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem metodami termicznymi. "Produkcja paliw alternatywnych" nie jest zaklasyfikowana do produkcji, tylko do gospodarki odpadami, nie można więc uznać, że lokalizacja "zakładu produkcji paliw alternatywnych" na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P, jest zgodna z podstawowym przeznaczeniem terenu, tj. obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
Instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi ponadto zabudowy usługowej, czyli nie jest także zgodna z ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniem drugorzędnym, co do którego i tak należy przyjąć, że może być zastosowane jedynie po spełnieniu wymagań planu odnośnie przeznaczenia pierwszorzędnego, co niewątpliwie nie zostało wypełnione. Na podstawie § 12 ust. 1 planu, ustalającego przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem P, organ uznał, że skoro podstawowym przeznaczeniem terenu, oznaczonego symbolem P są obiekty produkcyjne, składowe i magazyny, a w tym także instalacje do rozdrabniania dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów. Oznacza to, że plan dopuszcza tego typu instalacje wyłącznie jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym, czyli z prowadzoną na ww. terenie produkcją lub magazynowaniem i składowaniem, w tym szczególnie, te które związane będą z działalnością górniczą.
Przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym, a infrastruktury technicznej, związanym z gospodarką odpadami (ZZO), jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna z ustaleniami § 12 ust. 1 i ust. 2 planu. Ponadto w zasadniczy sposób narusza ogólne ustalenia planu zawarte w § 4 ust. 2 oraz wymogi § 32 i § 36 planu. W świetle dokonanej oceny za nieprawidłowe organ uznał stwierdzenie autorów raportu o oddziaływaniu na środowisko, że profil planowanego przedsięwzięcia odpowiada w pełni podstawowemu przeznaczeniu terenu. Ustosunkował się również do ocen wynikających z uzyskanych w toku postępowania opinii, przy czym opinię S.B., jako sporządzoną bez dogłębnej analizy, uznał za nieważną i odrzucił wnioski oraz argumenty przedstawione w opinii Leszka Susa.
Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że dopiero w toku postępowania, po zapoznaniu się ze wszystkimi dowodami ujawniony został realny obraz przedsięwzięcia, dlatego wcześniej wyraził błędny pogląd o zgodności przedsięwzięcia z planem. Podkreślił też, że paliwo alternatywne nie jest produktem, lecz odpadem, a w chwili orzekania musiał oprzeć się na obowiązującym stanie prawnym. Organ wskazał również, że wykorzystując opinie biegłych kierował się ocenami technologii działalności przedsięwzięcia, a nie ocenami co do zgodności z planem.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.
Wyrokiem z 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 190/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] stycznia 2015 r.
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. odmawiającą wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Stosownie do § 36 ust. 5 planu organ ustalił, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.). Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 stwierdził, że plan dotyczy terenu górniczego, który został zdefiniowany w art. 6 pkt 15 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196, ze zm.). Planowane przedsięwzięcie dotyczy natomiast gospodarki odpadami nie dostarczanymi przez funkcjonujące na terenie górniczym zakłady górnicze, gdyż te wykorzystywane są przez Cementownię [...] S.A.
Gospodarowanie odpadami, gospodarka odpadami, przetwarzanie, odzysk odpadów oraz odzysk energii zostały zdefiniowane w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – zwana dalej "ustawa o odpadach"). Na tej podstawie organ stwierdził, że potwierdzeniem charakteru planowanego przedsięwzięcia, dotyczącego gospodarki odpadami jest także umieszczenie wniosku Spółki o wydanie decyzji środowiskowej w Planie Gospodarowania Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012 - 2017. Uwzględniając raport organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze, wobec czego jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 1 planu określającym wprost, że celem zawartych w nim regulacji jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "[...]", pozostających w związku funkcjonalnym z działalnością regulowaną przepisami art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.
W odniesieniu do § 4 ust. 2 planu organ odwoławczy wyjaśnił, że w części dotyczącej ochrony powietrza raport przedłożony przez Spółkę stwierdza, że instalacja termicznego przekształcania odpadów jest newralgicznym elementem zakładu z punktu widzenia oddziaływania na powietrze i że funkcjonowanie tej instalacji nie tylko może powodować przekroczenie standardów jakości powietrza, ale że w wyniku emisji ze środków transportu i maszyn roboczych wykorzystywanych do przeładunku odpadów wystąpią zarówno średnioroczne, jak i godzinowe przekroczenia dopuszczalnych stężeń dla dwutlenku azotu poza terenem objętym wnioskiem Spółki.
Ponadto powyższe przekroczenie oznacza naruszenie norm zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 września 2012 r. w sprawie dokonywania oceny poziomów substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1032). W ocenie organu odwoławczego, realizacja przedsięwzięcia z całą pewnością nie umożliwi także planowanej ochrony powietrza - zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/417/2013 Sejmiku Województwa Opolskiego z 25 października 2013 r. w sprawie przyjęcia programu ochrony powietrza dla strefy opolskiej m.in. poprzez redukcję szkodliwych pyłów, ze względu na przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM 10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu wraz z planem działań krótkoterminowych (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r. poz. 2367). Dokonując następnie oceny w kontekście § 12 ust. 1 planu Kolegium wskazało, że dla jego wykładni konieczne jest uwzględnienie także innych ustaleń planu, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 1 pkt 1, które mają bezpośrednie odniesienie do przeznaczenia związanego z górnictwem.
Kluczowy dla interpretacji § 12 ust. 1 planu jest też zwrot: "istniejące" tereny obiektów produkcyjnych, który oznacza tereny związane funkcjonalnie z działalnością, o której stanowi art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Poza sporem pozostaje charakter planowanej działalności wypełniającej hipotezę art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (gospodarowanie odpadami), którego nie można uznać za produkcję. Odzysk energii polegający na termicznym przekształcaniu odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach) nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa, nie jest obiektem produkcyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, o odmowie wydania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, w zakresie wytwarzania paliw alternatywnych, pomimo rozbieżności stanowisk co do tego, czy jest ono jest produkcją, a instalacje, w których ten proces ma miejsce są obiektami produkcyjnymi w rozumieniu § 12 ust. 1 planu, przesądza, że wskazana norma nie dotyczy instalacji do termicznego przekształcania odpadów.
Działka nr 115/37 przeznaczona jest na działalność produkcyjną, a przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami, więc jej realizacja skutkowałaby naruszeniem obowiązku zachowania dotychczasowego przeznaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy. Odnosząc się do wskazanych w raporcie wartości opadu pyłu organ odwoławczy wskazał, że jest ona "niewiele mniejsza od dopuszczalnej", co w połączeniu z przekroczeniem norm w zakresie emisji hałasu w porze nocnej i emisji dwutlenku węgla do powietrza uniemożliwi - przewidzianą w § 12 ust. 2 planu - możliwość rozwoju istniejącym podmiotom gospodarczym związanym z wydobyciem i przetwórstwem złóż kopalin, polegającą na rozbudowie istniejących oraz budowie nowych budynków i budowli.
Podsumowując dokonaną ocenę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że planowana przez Spółkę budowa zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") należało stwierdzić niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 5 plan miejscowy dopuszcza lokalizowanie na obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem zgodności rodzaju i zakresu przedsięwzięcia z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, szczegółowymi warunkami jego zabudowy i zagospodarowania oraz z ustalonymi w planie zakazami i ograniczeniami. Ustalenia planu dotyczą jednak terenu górniczego, co wynika wprost z nazwy aktu oraz § 2 ust. 1 i § 4 ust. 1 planu. Cel planu miejscowego został wyraźnie wskazany w § 4 ust.
1. Ponadto § 4 ust. 2 planu wskazano przy tym, że założone cele planistyczne powinny być realizowane w zgodzie z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. Ustalenia planu wskazują zasady zagospodarowania w zakresie działalności związanej bezpośrednio z górnictwem i działalnością górniczą. Tylko działalność związana z działalnością górniczą umożliwia bowiem wykonywanie uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopalin.
Planowane przedsięwzięcie dotyczy gospodarki odpadami. Oznacza to, że gospodarka odpadami w zakresie planowanego przedsięwzięcia nie dotyczyłaby jednak odpadów dostarczanych przez zakłady górnicze funkcjonujące na terenie górniczym objętym planem, ponieważ te wykorzystywane są przez Cementownię [...]S.A. Ponadto, z opisu przedstawionego w raporcie wynika, że planowane przedsięwzięcie, które należy zakwalifikować jako zakład przetwarzania odpadów, nie służy integracji działań podejmowanych na terenie górniczym, zmierzających do wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wapieni "[...]". Dotyczy bowiem gospodarki odpadami innymi niż wytwarzane przez zakłady górnicze i nie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością górniczą. Tym samym nie realizuje celu planu miejscowego określonego w § 4 ust. 1 pkt 2.
Sąd I instancji podzielił również stanowisko organów w zakresie wykładni § 4 ust. 2 planu, zgodnie z którą planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju i minimalizacji potencjalnych konfliktów przestrzennych. W ramach zrównoważonego rozwoju mieści się ochrona środowiska, kształtowanie ładu przestrzennego, troska o rozwój społeczny i uwzględnianie potrzeb poszczególnych ludzi oraz ich wspólnot, a realizacja omawianej zasady odbywa się przez zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności przez uwzględnianie nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega na poszanowaniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony ważnego indywidualnego interesu, a z drugiej - konieczność ochrony środowiska i interesu ogółu społeczeństwa.
Stosownie do § 4 ust. 2 planu miejscowego, jakiekolwiek cele planistyczne nie powinny być realizowane z naruszeniem zasad ustalonych przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Planowane przedsięwzięcie mogłoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm ustalonych w zakresie ochrony akustycznej przed nadmiernym hałasem i ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, więc niewątpliwie jego realizacja narusza zasady zrównoważonego rozwoju wynikające z ochrony środowiska. Nawet gdyby nie stwierdzono naruszeń w tym zakresie, to i tak na postawie § 4 ust. 2 planu należałoby uznać, że planowane zamierzenie nie może być realizowane z uwagi na to, że nie odpowiada celom planistycznym.
Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Lokalizacja przedsięwzięcia przewidziana została na działce nr 115/31, położonej w granicach terenu górniczego [...]II, w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem P, którym to symbolem – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 9 planu - określone zostały istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 planu wskazano, że na terenach, o których stanowi § 5, a więc także terenie oznaczonym symbolem literowym P, w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin, ustalono m.in. przeznaczenie terenów i linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1) oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2).
W § 12 ust. 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem P wskazano natomiast jako przeznaczenie podstawowe istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym między innymi: instalacje do produkcji wapna, instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, instalacje do sortowania kamienia wapiennego, magazyny materiałów i surowców, magazyny odpadów oraz zaplecze transportowe, remontowe, socjalne i administracyjne. Jako przeznaczenie drugorzędne wskazano natomiast tereny zabudowy usługowej.
W ocenie Sądu I instancji, redakcja tych przepisów nie jest precyzyjna. Oznacza to, że istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów trzeba rozumieć jako istniejące tereny tych obiektów związanych funkcjonalnie z działalnością górniczą. Instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, a także magazyny odpadów, o których mowa w § 12 ust. 1 planu, dotyczą gospodarowania odpadami, jednak jednocześnie powinny być związane funkcjonalnie z gospodarką odpadami powstałymi w związku z działalnością górniczą na terenie objętym planem.
Sąd I instancji wskazał, że znajdująca się na terenie górniczym Cementownia [...] S.A. posiada instalacje i urządzenia służące do odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, wytwarza na własne potrzeby paliwa alternatywne, wykorzystując odpady powstałe w trakcie prowadzonej przez siebie działalności i nie ma możliwości wykorzystania paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Stąd brak było podstaw do przyjęcia, że planowana przez skarżącą działalność w zakresie gospodarowania odpadami w jakikolwiek sposób może być związana z działalnością górniczą tego podmiotu.
Zauważyć też można, że ustalając w rozdziale 5 planu miejscowego zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w § 32 wprowadzającym ustalenia w zakresie zaopatrzenia obszaru planu w energię cieplną, nie zostało przewidziane rozwiązanie umożliwiające wykorzystanie przez zakłady związane z działalnością górniczą objętą koncesją, paliwa alternatywnego powstałego w wyniku planowanego przez Spółkę procesu odzysku. Nie dopuszczono bowiem możliwości wykorzystania w zakresie działalności górniczej paliwa alternatywnego wytwarzanego przez instalacje inne niż własne.
W ocenie Sądu I instancji, planowane przedsięwzięcie w rzeczywistości nie jest związane z produkcją, lecz z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem ich metodami termicznymi. Nie jest więc obiektem produkcyjnym lecz obiektem i instalacją związaną z gospodarowaniem odpadami. Gospodarowania odpadami nie można uznać za produkcję, więc planowane w ramach przedsięwzięcia instalacje będą faktycznie służyły do utylizowania odpadów przez ich spalanie oraz wytwarzanie paliwa alternatywnego, które nadal pozostanie odpadem. Będzie to zatem działanie polegające na gospodarowaniu odpadami, a nie produkcja związana z działalnością górniczą. Odzysk energii, polegający na termicznym przekształcaniu odpadów, nie mieści się w pojęciu "produkcja", ponieważ energia, zarówno cieplna, jak i elektryczna, nie jest produktem (dobrem materialnym), a instalacja, w której się ten proces odbywa nie jest obiektem produkcyjnym.
Wytwarzanie paliw alternatywnych nie jest produkcją, a przetwarzaniem odpadów. Ponadto, instalacja związana z gospodarką odpadami nie stanowi także zabudowy usługowej, która wskazana została jako dopuszczalna w zakresie przeznaczenia drugorzędnego dla terenu oznaczonego symbolem P. Oznacza to, że realizacja przedsięwzięcia na terenie oznaczonym symbolem P jest niezgodna również z ustaleniami § 12 ust. 1 planu miejscowego.
W ocenie Sądu I instancji, na podstawie § 12 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego należało wywieść, że skoro planowane przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym lecz związane jest z gospodarką odpadami, to jego realizacja jest niezgodna także z tą regulacją, która w zakresie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem P wprowadza obowiązek zachowania dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu dopuszczając modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenia i zmiany funkcji budynków i budowli na inne funkcje produkcyjne, magazynowo - składowe i usługowe, oraz budowę nowych budynków i budowli, z uwzględnieniem ograniczeń określonych w § 14. Można zauważyć, że powyższe ustalenie planu wskazuje, że wolą prawodawcy lokalnego było zachowanie istniejących na tym terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zagwarantowania im rozwoju, a nie dopuszczenie do zmiany dotychczasowego wykorzystania tego terenu.
Sąd nie podzielił zarzutów Spółki zmierzających do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. W § 4 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego wskazano na integrację działań zmierzających także do rozwoju przestrzennego i przekształceń obszarów niezwiązanych z górnictwem, położonych w granicach ustanowionego terenu górniczego. Nie można jednak uznać, że chodzi tu o taki rozwój przestrzenny i przekształcenia, które nie byłyby związane z działalnością górniczą. Z § 2 ust. 1 planu jednoznacznie wynika bowiem, że ustalenia planu dotyczą utworzonego już koncesją Ministra Środowiska terenu górniczego oraz obszaru w granicach planowanego powiększenia terenu górniczego związanego z udokumentowaniem nowych zasobów wapieni.
Ponadto, w § 4 ust. 1 planu wskazano, że celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest integracja działań podejmowanych na terenach górniczych. Z treści § 6 ust. 1 planu wynika z kolei, że w planie dokonano ustaleń w zakresie dostosowanym do specyfiki dominującego przeznaczenia, związanego z górnictwem odkrywkowym i przeróbką kopalin. Przepis § 12 ust. 2 pkt. 1 planu dopuszcza modernizacje, rozbudowę, przebudowę, przekształcenie i zmiany funkcji budynków i budowli, ale tylko na inne funkcje produkcyjne, magazynowo-składowe i usługowe. Przewiduje też budowę nowych budynków, ale przy zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, które wynika z kolei z § 12 ust. 1 planu. Drugorzędna funkcja usługowa, wynikająca z § 12 ust. 1, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 planu możliwa jest natomiast do realizacji przy zachowaniu funkcji podstawowej terenu, a nie jej zmianie na całkiem usługową.
W ocenie Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 8 k.p.a. przez zmianę stanowiska dotyczącego wykładni planu. W uprzednio wydanych decyzjach organ odwoławczy nie wyraził poglądu, czy planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem miejscowym. Ponadto nie dokonał w tym zakresie wszechstronnej analizy i nie przedstawiło swojej oceny dotyczącej wykładni poszczególnych ustaleń planu, co jednoznacznie stwierdzono we wcześniejszym wyroku Sądu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej jako "p.u.s.a."). W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na oddaleniu skargi, w sytuacji w której organ odwoławczy, przy braku zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, odstąpił od dotychczasowej wykładni ustaleń uchwały nr III/19/2006 Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2007 r., Nr 12, poz. 421), aprobując dotychczas kwestionowaną wykładnię przedstawianą przez Burmistrza Gogolina.
W rezultacie powinno to skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., wobec rażącego naruszenia art. 8 w związku z art. 15 k.p.a. i 153 p.p.s.a. przez organ odwoławczy.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię § 4 ust. 1 w związku z § 2 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że miejscowy plan dopuszcza prowadzenie i lokalizację przedsięwzięć związanych wyłącznie z już funkcjonującymi na terenie objętym planem zakładami górniczymi. W ocenie Spółki, plan miejscowy wskazuje na teren górniczy nieograniczony wyłącznie do koncesjonowanej działalności górniczej i wprost dopuszcza rozwój przestrzenny oraz przekształcenie obszarów niezwiązanych z górnictwem na terenie górniczym. Doprowadziło to do przyjęcia przez Sąd I instancji, że wypełniła się przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Po drugie, błędną wykładnię § 4 ust. 2 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że zasada zrównoważonego rozwoju oznacza prymat ochrony wartości przyrodniczych i środowiskowych, w sytuacji, kiedy celem omawianej zasady jest równoważenie, ustalenie kompromisu pomiędzy różnymi chronionymi wartościami, tak, aby przy zachowaniu pewnych warunków wynikających z postępowania o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań, możliwa była realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Po trzecie, błędną wykładnię § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały nr III/19/2006 przez przyjęcie, że teren na którym planowane jest przedsięwzięcie, oznaczony w miejscowym planie symbolem "P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) należy funkcjonalnie łączyć z działalnością górniczą, co wyklucza tym samym możliwość realizacji przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę z uwagi na powiązanie z działalnością w zakresie gospodarki odpadami. W ocenie Spółki, § 12 ust. 1 miejscowego planu nie statuuje obowiązku prowadzenia wyłącznie działalności górniczej. Doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że spełniona została przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a w rezultacie doprowadziło do naruszenia zagwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej;
Spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] listopada 2015 r., a także decyzji Burmistrza Gogolina z [...] października 2014 r. ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą błędną wykładnię przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 w związku z § 2 uchwały nr III/19/2006 Rady Miejskiej w Gogolinie z 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...]II w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, jak i § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tejże uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie oraz art. 20 Konstytucji RP. Wynika to z tego że § 4 ust. 1 pkt 3 cytowanej uchwały jednoznacznie stanowi, że celem ustaleń danego planu miejscowego jest integracja działań podejmowanych na terenie górniczym, które zmierzają do zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego.
Z kolei § 4 ust. 2 stanowi również, że założone cele planistyczne powinny być realizowane zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju regulowaną w art. 5 Konstytucji RP, jak i w celu minimalizacji nawet potencjalnych konfliktów przestrzennych, co dotyczy także realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Należy bowiem podkreślić, że w świetle § 12 ust. 1 i 2 cytowanej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem P, czyli przeznaczenie podstawowe: istniejące tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, ustalono zasady zabudowy i zagospodarowania, które dopuszczają budowę nowych budynków i budowli tylko przy uwzględnieniu ograniczeń wprowadzonych w przepisie § 14 tejże uchwały (§ 12 ust. 2 pkt 1 cytowanej uchwały).
Natomiast przepis § 14 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczających naziemny skład materiałów wybuchowych zakładu górniczego (Pw), co związane jest z potencjalnym zagrożeniem bezpieczeństwa powszechnego. W szczególności przepis § 14 ust. 2 pkt 1 cytowanej uchwały zezwala w promieniu 250 m od takiego składu tylko na użytkowanie leśne z zakazem wszelkiej zabudowy. Z kolei przepis § 14 ust. 2 pkt 2 tejże uchwały także jednoznacznie stanowi, że w promieniu od 250 m do 450 m od przedmiotowego składu materiałów wybuchowych obowiązuje zakaz budowy między innymi zbiorników (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. c), jak i składów łatwo zapalnych materiałów o pojemności powyżej 1000 litrów paliwa (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. e). Ponad przepis § 14 ust. 2 pkt 3 lit. a) omawianej uchwały Rady Miejskiej w Gogolinie wprowadził w promieniu od 450 m do 650 m od naziemnego składu materiałów wybuchowych także zakaz budowy magazynów łatwo zapalnych materiałów o pojemności powyżej 2000 litrów paliwa.
Natomiast planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na działce o powierzchni około 2,6 ha położonej w granicach terenu górniczego [...]II w liniach rozgraniczających terenu oznaczonego w planie miejscowym terenu górniczego [...]II symbolem P, dla którego obowiązują ustalenia planu miejscowego zawarte między innymi w § 4 ust. 1 i ust. 2, jaki § 12 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 związku z § 14 ust. 2 pkt 1. Oznacza to, że należy także brać pod uwagę ustalenia szczegółowe zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3, które obowiązują na przyległych terenach. Po drugie, planowane przedsięwzięcie jest związane w istocie z gospodarką odpadami, a więc nie z dozwoloną działalnością produkcyjną związaną w świetle dyspozycji § 12 ust. 1 z dotychczasowym przeznaczeniem przedmiotowej działki. Ma to być bowiem odzysk energii, który polega na termicznym przekształcaniu odpadów – i to nie dostarczonych przez zakłady górnicze z danego terenu górniczego - w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach, które obejmuje produkcję paliw alternatywnych łącznie z instalacją do produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych.
Jest to więc w istocie proces gospodarowania odpadami, czyli nie jest to działalność produkcyjna związana z działalnością górniczą, jak i nie jest to dozwolone przeznaczenie drugorzędne dotyczące zabudowy usługowej w rozumieniu § 12 ust. 1 cytowanej uchwały.
Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia prawne i faktyczne chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. Należy bowiem zaznaczyć, że kontrola Sądu I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest prawidłowa, biorąc pod uwagę dokonaną wykładnię obowiązujących ustaleń planu miejscowego na terenie przedmiotowej działki nr [...] w miejscowości [...], gdzie ma być realizowany dane przedsięwzięcie. Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył także – na skutek braku zastosowania - przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a. z powodu braku stwierdzenia rażącego naruszenia w tej sprawie przez organ odwoławczy - podczas ostatniego jej rozpatrzenia – art. 8 i art. 15 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., czyli odpowiednio zasady pogłębienia zaufania do organów państwa, jak i zasady dwuinstancyjności.
Należy bowiem podkreślić, że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 190/15, Sąd uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] stycznia 2015 r., która uchyliła z kolei decyzję organu I instancji "o odmowie zgody na realizację" danego przedsięwzięcia, sformułował w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania, które są wiążące dla organu odwoławczego.
Po czwarte, jedynie na marginesie zauważyć należy, że zarówno organy jak i Sąd I instancji nieprawidłowo posługują się formą rozstrzygnięcia w postaci odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Przepisy tej ustawy nie dotyczą zatem zgody na realizację przedsięwzięcia, lecz ustalenia warunków jego realizacji. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie może odmówić udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast w przypadku sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), zobowiązany jest odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny wynika, że chodzi tu o decyzję wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a ponadto kwestia ta nie stanowiła przedmiotu zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku