Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2396/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 145/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2016r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] 2015 r., A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...].

Decyzją z dnia [...] 2016 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2016 r., Zarząd Dzielnicy Praga - Południe ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych a niniejsza decyzja odpowiada rodzajowi wnioskowanej inwestycji. Przeprowadzona analiza obszaru określiła możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami w niej zawartymi oraz po spełnieniu wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. Inwestycja spełnia wymogi z art.

1. 61. ust. 1-5 u.p.z.p.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Zarząd Dzielnicy Praga - Południe m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku D.K., odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.K. nie zgadzając się z zawartymi w niej ustaleniami, jak również zakwestionowała postanowienie z dnia [...] 2016 r.

Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało zasadność stanowiska odwołującej się uczestniczki i decyzją z dnia [...] 2016r. uchyliło zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia, bowiem brak jest na niej pieczęci świadczącej o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również część graficzna analizy nie została sporządzona w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

Nadto wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, bowiem analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej konkretnych obiektów zlokalizowanych w wyznaczonym terenie, te same uwagi należy odnieść także do szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachu. Kolegium zwróciło również uwagę, że linia zabudowy od strony drogi ul. P. została wyznaczona nieprawidłowo jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. P. [...], co stanowi odstępstwo od zasad wyrażonych w § 4 ust. 1-3, a które nie zostało przez organ w żaden sposób uzasadnione, jak również nie wynika w sposób jednoznaczny z części graficznej i opisowej analizy. Zdaniem Kolegium organ nie uzasadnił także zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Nadto organ nie wyjaśnił od której strony rzeczywiście odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę, co ma podstawowe znaczenie dla ustalenia frontu działki, a co za tym idzie również szerokości elewacji frontowej. Natomiast wskazane w decyzji parametry wysokości zabudowy oraz geometrii dachu nie znajdują uzasadnienia w przeprowadzonej analizie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka D.K. przyłączyła się do stanowiska organu, zarówno w złożonym oświadczeniu na rozprawie sądowej jak i w złożonym do akt sprawy załączniku do protokołu rozprawy.

W złożonym do akt sprawy załączniku do protokołu rozprawy skarżąca spółka również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność argumentów skarżącej spółki i uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd zwrócił uwagę, że o konsekwencjach polegających na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z uwagi na naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można mówić w sytuacji, kiedy w istocie mapa, na której sporządzona jest część graficzna analizy, odbiega swą treścią od mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd zauważył, że mapa jest opatrzona pieczęcią poświadczającą jej zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza wykazuje możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki budynkiem o funkcji mieszkalnej z usługą o charakterze nieuciążliwym. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o analogicznej funkcji. Natomiast urbanistyka ulicy S. ma zdecydowanie pierzejowy charakter zabudowy śródmiejskiej, gdzie zlokalizowane są budynki o nadrzędnym znaczeniu oraz o gabarytach zdecydowanie większych niż zabudowa działek zlokalizowanych w dalszych odległościach od tej ulicy. Zgodnie z analizą urbanistyczną, w ocenie Sądu, zasadna jest zabudowa kontynuująca miejski charakter ulicy oraz kontynuująca gabaryty zabudowy sąsiednich nieruchomości, w tym zlokalizowanej również bezpośrednio przy ul. S. jak na działce sąsiedniej tj. przy ul. S. [...].

W ocenie Sądu, uwzględnienie tej zabudowy jest uzasadnione kontynuacją dla nowej zabudowy wysokości, proporcji, linii zabudowy oraz proporcji długości elewacji celem jej harmonijnego wkomponowania się w pierzeję ul. S. Z tego też względu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zabudowa przedmiotowej działki w sposób analogiczny do zabudowy występującej na działkach [...] zaburzyłaby tę pierzeję charakteryzującą się dość regularną wysokością budynków. Zdaniem Sądu trzeba zwrócić uwagę, że iż działka objęta inwestycją jest działką narożną, której front należy do zabudowy ulicy S., dlatego zasadnym jest wprowadzenie dla nowej zabudowy kontynuacji również linii zabudowy zgodnej z najbliższym budynkiem zarówno od strony ul. S. tj. budynkiem zlokalizowanym przy ul. S. [...] oraz analogicznie od strony ul. P. budynkiem zlokalizowanym przy ul. P. [...]. Zgodnie z analizą urbanistyczną kontynuacja takiej linii zabudowy spowoduje porządek urbanistyczny eliminując na tej ulicy dodatkowe występy i uskoki w lokalizacji zabudowy.

Wyznaczenie kwestionowanej linii zabudowy zostało również zaakceptowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków. Prawidłowo zdaniem Sądu organ określił parametry powierzchni zabudowy z uwagi na występującą w obszarze analizowanym, bardzo zróżnicowane powierzchnie zabudowy, gdzie znajduje się kilka działek o bardzo niskim procencie zabudowy tj. bliskim 10%, które w znacznym stopniu zaniżyłyby średnią matematyczną. Organ wykazał wymieniając adresy o wyższych parametrach, że wskaźnik na poziomie 40% jest właściwy, ponieważ działka nr ewid. [...] należy do działek tworzących pierzeję ulicy S. Sąd zwrócił uwagę, że powyższe stanowisko potwierdza także Stołeczny Konserwator Zabytków (karta nr 85, Załącznik nr 4.6.) oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (karta nr 59-58, Załącznik nr 4.7.) wskazując, iż średni wskaźnik powierzchni zabudowy historycznej wynosił na tym terenie (Kolonii) nie mniej niż 38%.

Odnosząc się do kwestii frontu działki stwierdził, że okoliczność ta wynika jednoznacznie z poczynionego z zarządcą drogi ul. S. uzgodnienia, iż wjazd na teren działki nie może odbywać się z tej ulicy, a zatem będzie się on odbywał wyłącznie od ul. P. (strona nr 2 decyzji). Z kolei główne wejście do budynku jest i będzie zlokalizowane analogicznie jak w przypadku kamienicy sąsiedniej znajdującej się pod adresem ul. S. [...], stąd zasadnym było również w tym kontekście przyjąć za front bok działki od strony ul. S., od której zgodnie z mapą będącą załącznikiem do decyzji jest obecne i planowane jest wejście na działkę.

Zatem, szerokość tak wyznaczonego frontu działki słusznie stała się podstawą do określenia obszaru analizy. Także, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, uzasadnienie określenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometria dachu wskazane zostało na stronie 2-giej części opisowej wyników analizy. Dla nowej zabudowy przyjęto wskaźniki analogiczne jak dla zabudowy działki sąsiedniej tj. budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...], co zdaniem Sądu jest całkowicie słuszne i oparte o powołane przepisy, z uwagi na ład, porządek i harmonię w zachowaniu pierzei ul. S. Jednocześnie w wynikach analizy przytoczono występujące na analizowanym obszarze wysokości budynków oraz określono, jako zróżnicowane, występujące na analizowanym obszarze kształty dachów.

Sąd zwrócił uwagę, że wysokość budynku nie była kwestionowana przez Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego, który wskazał, iż historycznie na tym teranie znajdował się budynek o wysokości trzech kondygnacji. Kamienica istniejąca przy ul. S. [...], do której organ dostosował wysokość nowej zabudowy, ma również trzy kondygnacje, które dają wysokość równą 14,10 m (załącznik nr 4.13.).

W skardze kasacyjnej D.K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając

1. I. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
2. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
3. a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego;
4. b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art. 152 p.p.s.a w zw. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do ponownego rozpoznania sprawy, w sytuacji kiedy postępowanie prowadzone przez organ II instancji było prawidłowe, natomiast postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie;
5. c) art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 6 i 8 k.p.a. gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo prawidłowego wyeliminowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z obiegu prawnego decyzji Zarządu Dzielnicy Praga Południe z dnia [...] 2016 r. o warunkach zabudowy uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku była nieprawidłowa, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w/w przepisach;
6. d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w mniejszej sprawie w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania nie wynika, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;
7. c) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy.
8. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
9. a) niezastosowaniu art. 2 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikającej z niej dyrektywy zaufania obywateli do państwa i prawa i w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku, który pozbawia uczestniczkę postępowania możliwości ochrony jej interesów, gdyż planowana inwestycja ze względu na wysokość budynku ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń o charakterze dziennym i sypialnianym w budynku przy ul. P. [...], a ponadto w związku z planowaną obsługą budynku, od ulicy P. będzie powodowała uciążliwości w postaci hałasu związanego z obsługą lokali użytkowych, wywozu nieczystości, wjazdu na parking podziemny, jak i narazi nieruchomości sąsiednie na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi m.in. w postaci hałasu i wibracji
10. b) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p") oraz § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 oraz § 9 ust. 1-3 Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te nie zostały naruszone i wymogi w nich określone zostały spełnione, w sytuacji, kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło i uzasadniło uchybienia dokonane przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] 2016 r.,

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które nie tylko nie zostały w żaden sposób uzasadnione, ale nadto zostały sformułowane ogólnikowo oraz bez wskazania na czym polegało naruszenie powołanych w nich przepisów. Błędnie przy tym autor skargi kasacyjnej powołuje się na poszczególne ustawy (p.p.s.a. zamiast p.u.s.a.), powołując się przy tym na niepełne jednostki redakcyjne wskazanych przepisów (art. 70 k.p.a., art. 152 p.p.s.a.), co dotyczy również zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p., § 7 rozporządzenia). Zarzut kasacyjny naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe i powoduje, że zarzut taki nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Niezależnie od stwierdzonych powyżej uchybień należy zauważyć, że wydanie orzeczenia niezgodnie z intencją skarżącej kasacyjnie nie stanowi wystarczającej podstawy do stawiania zarzutu nieprzeprowadzenia należytej kontroli działania organów administracji. Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Z kolei powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania także nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r. sygn. akt I OSK 1648/16 dostępne na: CBOIS). Podobnie przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2019r. sygn. akt II OSK 863/18 dostępny na: CBOIS).

Z kolei w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób doszło w tej sprawie w jego ocenie do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Nie wskazał również, jakich dowodów organy nie przeprowadziły oraz jakim z nich niesłusznie przyznały wartość dowodową. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, że samo uchylenie przez Sąd I instancji decyzji, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie była prawidłowa, skutkuje naruszeniem norm zawartych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.. Zupełnie niezrozumiały jest również wymieniany w tym kontekście zarzut kasacyjny naruszenia art. 152 p.p.s.a., który reguluje wykonalność orzeczenia Sądu I instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił.

W tym kontekście jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w niezastosowaniu wynikającej z niego dyrektywy zaufania obywateli do państwa i prawa, w konsekwencji wydaniu wyroku, który pozbawia skarżącą możliwości ochrony swoich interesów w zakresie ograniczenia przez planowaną zabudowę dostępu świtała do pomieszczeń w należącym do niej domu oraz zwiększenia uciążliwości w postaci hałasu związanego z obsługą lokali użytkowych oraz pracami budowlanymi. Należy w tym miejscu zauważyć, że norma zawarta w art. 2 Konstytucji RP jest normą generalną, z której wywodzone są inne zasady ogólne dotyczące w szczególności stanowienia prawa, czy prowadzenia postępowania administracyjnego. Wynika z niej między innymi zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skoro jest to norma generalna, to do jej naruszenia w postępowaniu administracyjnym dojść może w związku z naruszeniem innych norm, które były bądź powinny być stosowane w tym postępowaniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że aby skutecznie podnieść w skardze kasacyjnej naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA: z 11 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 36/05, publ. w LEX nr 166070; z 14 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 250/06, publ. w LEX nr 317893). Rację przy tym ma Sąd I instancji, że kwestie związane z zacienianiem lokali, czy emisją hałasu, nie podlegają ocenie organów na etapie ustalania warunków zabudowy.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 61 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 9 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że planowana zabudowa nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu urbanistycznego i stanowi kontynuację występującej na tym terenie funkcji oraz cech zabudowy. Zasadnie również przyjął, że front działki jest od strony ulicy S., skąd odbywać się będzie główne wejście na działkę i nie stanowi przeszkody w takim wyznaczeniu frontu działki fakt, że wjazd na działkę odbywać się będzie z innej strony. Prawidłowo tym samym wyznaczony został w sprawie obszar analizowany.

Nie budzi również wątpliwości wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo od zasady wynikającej z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Przyjęta linia zabudowy jako kontynuacja zabudowy w linii zabudowy zgodnej z najbliższym budynkiem zarówno od strony ul. S., jak i ul. P. spowoduje porządek urbanistyczny eliminując na tej ulicy dodatkowe występy i uskoki w lokalizacji zabudowy, co wynika z wykonanej analizy urbanistycznej. Prawidłowe są też ustalenia w zakresie dotyczącym przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z uwagi na bardzo zróżnicowane powierzchnie zabudowy, zasadnym było przyjęcie tego wskaźnika na poziomie nie większym niż 40 %, co pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Dopuszczalne było również ustalenie innej niż średnia szerokości elewacji frontowej (zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia), ponieważ takie parametry wynikały z treści analizy i odnosiły się do istniejącej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy.

Podobnie jak dopuszczalne było ustalenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki innej niż średnia w obszarze analizowanym, aby dostosować planowaną zabudowę do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), na co również wskazują wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy. Zwrócić należy również uwagę, że ustalone parametry nowej zabudowy nie były kwestionowane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który wskazał, że historycznie na terenie którego dotyczy decyzja, znajdował się już budynek o wysokości trzech kondygnacji tj. wysokości takiej samej jak planowana zabudowa.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej mapa stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załącznik do decyzji stanowi kopię mapy znajdującej się w aktach sprawy, która zawiera wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oznaczenia i skalę. Rację ma przy tym Sąd I instancji, że brak jest podstaw do kwestionowania zgodności załącznika graficznego z treścią mapy przyjętej do zasobów geodezyjnych. Nadto nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że mapa jest nieczytelna i nie pozwala na odczytanie części danych, bowiem analiza załącznika graficznego wraz z jej częścią opisową pozwala na weryfikację przyjętych przez organ parametrów planowanej zabudowy. Zwrócić należy również uwagę, że skoro w państwowych zasobach geodezyjnych i kartograficznych jest mapa o określonej czytelności, to nie można wymagać aby do sporządzenia załącznika graficznego użyta była mapa o większej dokładności.

W takiej sytuacji zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa mogłaby prowadzić do sytuacji, w której inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz jedynie z uwagi na brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 623/16, LEX nr 2449232 oraz wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1771/13, LEX nr 1792334).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postepowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.