Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1/14 oddalił skargi [...] Sp. z o.o. w T., K. B., J. B., E. Z., J. B., B. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. z późniejszymi zmianami, w granicach administracyjnych Miasta T. Na posiedzeniu w dniu 17 października 2012 r. Projekt zmiany Studium uzyskał pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, powołanej zarządzeniem Prezydenta Miasta T. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Rada Miasta T. przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. Skargę na uchwałę w sprawie zmiany Studium, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył m.in. B. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść uchwały:
- - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu poprzez nieuwzględnienie wniosku o objęcie działek nr A i B obszarem zabudowy usługowej i wielofunkcyjnej intensywnej, celem usankcjonowania istniejącej zwartej zabudowy handlowej. Na działkach tych od lat funkcjonuje targowisko i zasadne jest objęcie terenu funkcją zabudowy odpowiadającą rzeczywistemu wykorzystaniu. Wbrew regułom racjonalnego zagospodarowania terenu i potrzebom, Studium wprowadza niezasadne zmiany w zakresie funkcji;
- - art. 8 ust. 7 w zw. z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuzyskanie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej o projekcie Studium z uwagi na niezachowanie wymogu odpowiedniego składu organu doradczego i braku rekomendacji dla co najmniej połowy jego członków przez samorząd zawodowy;
- - art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak uprzedniego opracowania strategii rozwoju gminy w celu oparcia na jej zapisach projektu Studium i zachowania między nimi spójności i konsekwencji w zakresie kierunków rozwoju Gminy;
- - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez pozostawienie części uwag celem rozpoznania ich przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy Studium jest aktem nadrzędnym w stosunku do planu i wiąże przy jego tworzeniu;
- - art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak określenia w Studium dokładnego przebiegu dróg publicznych i tym samym nieuwzględnienie kierunków rozwoju i przebiegu dróg publicznych, infrastruktury drogowej, a także komunikacji publicznej;
- - art. 11 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem, brak merytorycznej dyskusji nad sposobem rozstrzygnięcia wniesionych uwag, brak jasnego i zrozumiałego określenia decyzji podjętej w odniesieniu do poszczególnych wniosków o zmianę projektu polegającej na stwierdzeniu, że została uwzględniona w części, brak ponownego wyłożenia projektu Studium celem zapoznania się z jego postanowieniami;
- - art. 11 pkt 11 u.p.z.p. poprzez wybiórcze rozpoznanie części uwag wniesionych do projektu po zakreślonym terminie i pozostawienie części uwag również wniesionych po terminie bez rozpoznania,
- - art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie kompetencji przyznanej wyłącznie radzie do uchwalenia Studium, spowodowane niewłaściwym przeprowadzeniem głosowania nad rozpatrzeniem uwag poprzez brak ich odczytania i dyskusji merytorycznej podczas sesji rady nad poszczególnymi uwagami i powielenie rozstrzygnięć podjętych przez Prezydenta Miasta.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazano, że teren działki A był objęty uwagą B. Z. nr [...]. Działka w Studium położona jest w obszarze MUW – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej intensywnej, co oddaje jej zagospodarowanie i sankcjonuje obecnie funkcjonującą zwartą zabudowę handlową. Postulat poszerzenia granic obszaru zabudowy usługowej i wielomieszkaniowej intensywnej oraz granic obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych wielkopowierzchniowych (WOH8) do bezpośredniego styku z fasadą istniejącego budynku wielorodzinnego jest niewłaściwy ze względów funkcjonalnych i społecznych – brak jest możliwości odseparowana usług od zabudowy mieszkaniowej.
Natomiast działki nr B dotyczyły uwagi nr [...] i [...]. Jest ona położona w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MUW). Jej powierzchnia wynosi zaledwie 142 m2, zatem kwestia ustalenia szczegółowych zasad jej zagospodarowania wykracza poza zakres Studium sporządzanego w skali 1:10 000. Na etapie ewentualnego planu będzie dopiero możliwe określenie przeznaczenia działki, Studium nie wyklucza jednak ani zabudowy wielorodzinnej, ani usługowej. Uwaga nr [...] dotycząca usunięcia z działki przebiegu ciągu pieszego została uwzględniona.
W ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 7 w związku z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., skład Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest prawidłowy, jej członkowie w przeważającej części są członkami Okręgowych Izb Architektów RP, co spełnia wymóg rekomendacji. Opisano przebieg konsultacji z Komisją projektu Studium.
Oddalając skargi wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołał art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że żadnej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nieważności w odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie stwierdził.
W ocenie Sądu, nie są zasadne podnoszone w skargach zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w Studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia terenu, zagospodarowania i uzbrojenia. Przepis nakazuje w konsekwencji uwzględniać dwojakiego rodzaju uwarunkowania, zarówno prawne, jak i faktyczne. Zdaniem Sądu, ustalenia Studium przyjęte dla poszczególnych terenów, których dotyczą skargi nie wprowadzają zagospodarowania sprzecznego ze stanem faktycznym, nie wykluczają też zabudowy. Nie ma podstaw do tego, aby na etapie Studium, którego zadaniem jest określenie polityki i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, domagać się precyzyjnego określenia przeznaczenia danego terenu i wykluczenia jednej z dopuszczonych form zabudowy. Skoro nie wyłączono terenów żadnego ze skarżących z prawa zabudowy i nie wprowadzono ograniczeń uniemożliwiających utrzymanie istniejącego zagospodarowania, to nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżących.
Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń trybu sporządzania Studium, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb ten reguluje art. 11 i 12 u.p.z.p. W ocenie Sądu nie naruszono w szczególności art. 11 pkt 5 w związku z art. 8 ust. 6 (wadliwie powoływanym jako ust.
7) u.p.z.p. Uzyskano wymaganą opinię od właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, opinia taka znajduje się w dokumentacji, spełniony został zatem warunek z art. 11 pkt 5 u.p.z.p. Przepis art. 8 u.p.z.p. dotyczy natomiast powoływania takich komisji, w szczególności na poziomie gminnym. Kompetencja w tym zakresie należy do Prezydenta Miasta, który z niej skorzystał, a podstawą działania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w T. jest zarządzenie Prezydenta nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd wskazał, że w niniejszym postępowaniu sądowym brak jest podstaw do kontrolowania przez Sąd tego zarządzenia i weryfikowania, czy skład komisji jest prawidłowy, nie jest to objęte zakresem sprawy. Brak jest także dostatecznych podstaw do poddawania w wątpliwość kompetencji jej członków, legitymujących się przynależnością do izby samorządu zawodowego. Sąd stwierdził, że mając na uwadze dokonaną przez ustawodawcę rezygnację z wymogu uzyskania rekomendacji i zmianę przepisu art. 8 ust. 6 u.p.z.p. podnoszone w skargach kwestie nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania Studium.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oddalił skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nakaz uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu w zapisach Studium nie został naruszony ponieważ żadna z nieruchomości skarżącego nie została wyłączona z zabudowy ani nie wprowadzono ograniczeń uniemożliwiających utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania, pomimo tego, że w odniesieniu do obszaru, na którym położona jest działka nr A, zagospodarowanego obecnie zwartą zabudową handlową, Studium przewiduje trakt komunikacyjny zgodnie z naniesionym oznaczeniem w postaci skośnych żółtych linii, co wyklucza możliwość wzniesienia na tym terenie budynku usługowego, podczas gdy na terenie sąsiednim ustanowiono obszar wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Woh8) pomimo otaczającej zabudowy mieszkaniowej w zakresie szerszym niż granice istniejącego budynku handlowego, co pozwala na jego rozbudowę wszerz oraz wzwyż;
- 2. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegają na uznaniu, że nakaz uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie został naruszony, ponieważ żadna z nieruchomości skarżącego nie została ograniczona w możliwościach zabudowy, pomimo tego, że na obszarze obejmującym działkę nr C Studium przewiduje trakt komunikacyjny zgodnie z oznaczeniem w postaci skośnych żółtych linii, co wyklucza możliwość wzniesienia na tym terenie budynku usługowego;
- 3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nakaz uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu nie został naruszony, ponieważ żadna z nieruchomości skarżącego nie została ograniczona w możliwości zabudowy, pomimo tego, że działki o numerach D oraz E zostały przeznaczone pod przebieg drogi, co nie tylko wyłącza zagospodarowanie terenu, ale także może stanowić podstawę wywłaszczenia;
- 4. art. 8 ust. 6 w zw. z art. 11 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 sierpnia 2013 roku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przynależność do samorządu zawodowego jest wystarczająca dla spełnienia wymogu posiadania rekomendacji przez członków komisji urbanistyczno-architektonicznej pomimo tego, że tylko trzech z jedenastu członków należy do izby urbanistów, a tylko urbanista jest uprawniony do projektowania zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej;
- 5. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 5 ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 sierpnia 2013 roku, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że także osoby zrzeszone w izbie architektów są uprawnione do projektowania zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że na projektowaniu zagospodarowania przestrzennego polega wykonywanie zawodu urbanisty, nie architekta;
- 6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak spełnienia wymogu posiadania przez połowę członków komisji urbanistyczno-architektonicznej rekomendacji samorządu zawodowego nie powoduje istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, pomimo tego, że obowiązek wydania opinii przez komisję legitymującą się odpowiednim składem jest wymogiem ustawowym.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania obejmujących koszty sądowe oraz wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta T., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Pierwsze trzy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zauważyć, że art. 10 u.p.z.p. określa wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium. Można tu wyróżnić dwie zasadnicze kategorie treści: część "informacyjną" (ust. 1), stanowiącą swego rodzaju inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego jest sporządzane, oraz część "regulacyjną" (ust. 2), konstytuującą dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex). Przepisy art. 10 ust. 1 formułują wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) studium, do części regulacyjnej studium odnosi się natomiast art. 10 ust. 2 omawianej ustawy.
Zatem regulacja art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy stanu faktycznego zastanego na danym terenie, odnoszącego się do dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia. Uwarunkowania, o których mowa w tym przepisie stanowią jedynie punkt odniesienia dla określania kierunków i obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Jeżeli zatem skarżący kwestionuje określone w studium przeznaczenie terenu, powinien to uczynić poprzez zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Takiego zarzutu zaś w skardze kasacyjnej nie podniesiono. W konsekwencji zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie mógł zostać uznany za zasadny.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że w stosunku do działki skarżącego nr A nie wprowadzono ograniczeń uniemożliwiających utrzymanie istniejącego zagospodarowania, w szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego nie przewidziano na niej traktu komunikacyjnego. Obszar obejmujący ww. działkę, na której funkcjonuje targowisko, oznaczony żółtą kratką na rysunku Studium, został przeznaczony pod przestrzenie publiczne o znaczeniu lokalnym - place dzielnicowe i osiedlowe - wnętrza urbanistyczne. Zatem również z tego względu niezasadny jest podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Ponadto, wskazać należy, że skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podnosił zarzutów dotyczących działek nr C, D oraz E. Należy podkreślić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sąd orzeka w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje bowiem wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W skardze skarżący nie wykazywał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia w związku z określonym przeznaczeniem działek nr C, D oraz E. Skarga dotyczyła działek nr A i B i określone przeznaczenie tych działek w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego podlegało ocenie przez Sąd I instancji. Dlatego też niezasadne są zarzuty podniesione w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej.
Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty zawarte w pkt 4-6 skargi kasacyjnej, zmierzające do wykazania istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium z uwagi na niewłaściwy skład komisji urbanistyczno - architektonicznej. Zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium. Stosownie zaś do art. 8 ust. 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, komisje urbanistyczno-architektoniczne składają się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, w tym co najmniej w połowie z osób rekomendowanych przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe.
Skład komisji urbanistyczno-architektonicznej został zatem określony w art. 8 ust. 6 u.p.z.p. i powinien być zgodny z dyspozycją zawartą w tym przepisie. Kryteria doboru członków komisji zostały sformułowane w sposób ogólny. Po pierwsze, określenie kwalifikacji merytorycznych członków komisji obejmuje szeroki krąg osób będących przedstawicielami różnych profesji: urbanistów, architektów i inżynierów budownictwa, ale również możliwe jest uzupełnienie składu komisji o innych specjalistów - z zakresu ochrony środowiska, geologii, socjologów miast, czy prawników specjalizujących się w problematyce prawa zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, rekomendacja co najmniej połowy składu komisji odnosi się w równym stopniu zarówno do samorządów architektów, urbanistów, inżynierów budownictwa, jak i do stowarzyszeń (np. Towarzystwa Urbanistów Polskich). Po trzecie, mimo że art. 8 ust. 6 u.p.z.p. nie określa liczebności komisji, to jednak, patrząc przez pryzmat celu, w jakim są tworzone te podmioty, funkcji, jaką powinny pełnić oraz interdyscyplinarnego charakteru problematyki planowania przestrzennego, należałoby uznać, iż nadmierne ograniczanie składu osobowego czyni taką komisję niezdolną do realizacji ustawowych zadań (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex).
Należy podkreślić, że komisje urbanistyczno-architektoniczne pełnią funkcję organu doradczego. W toku procedury uchwalania studium uzyskanie opinii komisji jest obligatoryjne, opinia taka nie jest jednak wiążąca dla organu uchwalającego studium. W niniejszej sprawie taką opinię uzyskano, co jest niesporne i wystarczające w procedurze uchwalania zmiany studium. Skład komisji nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości uchwalenia zmiany studium, bowiem nie może rzutować na zgodność uchwały z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisów art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 5 ust. 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 sierpnia 2013 r. Wobec tego zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów nie jest zasadny.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.