Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.P., Z.P. (dalej jako "skarżący") i Prokuratora Rejonowego Łódź-Polesie (dalej jako "prokurator") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2008 r. Burmistrz Rzgowa ustalił na wniosek A. Spółka jawna z siedzibą w S. (dalej jako "spółka" bądź "inwestor"), środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków poprodukcyjnych pochodzących z zakładu inwestora na działce nr [...] wraz z rurociągiem tłoczonym ścieków przez działki nr [...] z wylotem brzegowym na działce nr [...] położonych [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie Burmistrz Rzgowa decyzją z [...] lutego 2009 r. określił na wniosek inwestora uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 46a ust. 7 pkt 4 w związku z art. 46 ust. 1, art. 56 ust. 1–3, 7, 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.").
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący.
Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzję wydano po dokonaniu uzgodnień z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie z [...] września 2008 r.) oraz Starostą Łódzkim Wschodnim (postanowienie z [...] września 2008 r.). Wpływ planowanej oczyszczalni ścieków na środowisko został opisany w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", który był przedmiotem oceny nie tylko w postępowaniu przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, ale także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. przez Starostę Łódzkiego Wschodniego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z wyjaśnień autora raportu, zawartych w uzupełnieniu raportu z 27 kwietnia 2009 r. wynika, że wpływ projektowanej instalacji na gminną kanalizację jest pozytywny i obejmuje zmniejszenie lub całkowite ograniczenie zrzutu nieczystości do kanalizacji, a tym samym zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do sieci gminnej. W wyniku wzrostu stopnia oczyszczania ścieków, nie brano pod uwagę wariantu obejmującego przyłączenie zakładu do sieci gminnej. Na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków zakładowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz uwzględniając lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, stwierdzono, że przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanego rurociągu.
W raporcie rozważono dwa warianty pracy oczyszczalni: wariant I – wprowadzanie oczyszczonych ścieków do ziemi (rów melioracyjny) i wariant II – wprowadzanie oczyszczonych ścieków do kanalizacji gminnej. Wariant II ze zrzutem ścieków do kanalizacji gminnej powinien być realizowany w przypadku nieuzyskiwania właściwych stopni redukcji w instalacji oczyszczalni. Raport dotyczy między innymi planowanej realizacji kolektora tłocznego przesyłającego ścieki z zakładu przy ul. [...] do zakładowej oczyszczalni planowanej do realizacji przy zakładzie przy ul. [...].
Odrębnym zagadnieniem – w ocenie organu II instancji – jest porównanie dwóch wariantów odnośnie emisji hałasu. Analizie akustycznej poddano dwa warianty, z których za najkorzystniejszy został uznany wariant budowy oczyszczalni ścieków z rurociągiem tłoczonym ścieków surowych z ubojni.
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że przyłączenie do gminnej kanalizacji jest nieekonomiczne, a realizacja oczyszczalni potencjalnie zmniejsza ładunek zanieczyszczeń trafiający do oczyszczalni gminnej, natomiast wariant realizacji samej oczyszczalni bez rurociągu, z uwagi na zwiększoną emisję hałasu ze źródeł transportu wywożących ścieki, jest niekorzystny dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego warianty te zostały odrzucone i nie były omawiane w sposób tak szczegółowy, jak projektowana inwestycja. Mając jednakże na uwadze treść art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy p.o.ś., w uzupełnieniu raportu przedstawiony został także wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, tzw. wariant zerowy, który nie może być w ogóle brany pod uwagę, z uwagi na obowiązek poddania wytwarzanych ścieków podczyszczaniu wstępnemu.
W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Rzgowa nie ograniczył się tylko do wskazania obligatoryjnej treści raportu, ale ocenił wariant przedsięwzięcia przewidziany do realizacji i opisany w tym raporcie. W kwestionowanej decyzji został zawarty opis planowanego przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych i technologicznych, które mają za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków przemysłowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz biorąc pod uwagę lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, organ I instancji stwierdził, że przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanej kanalizacji. Z treści decyzji wynika, że obiekty oczyszczalni oraz sieć kanalizacyjna zostały zaplanowane z uwzględnieniem wszystkich wymogów technicznych zabezpieczających przed potencjalnym oddziaływaniem na gleby i wody.
Przyjęty układ do oczyszczania ścieków daje gwarancję zachowania wartości dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń, określonych w przepisach szczególnych, w zakresie zrzutu ścieków do ziemi (rów melioracyjny). Założony system gospodarowania wodą i ściekami w zakładzie jest optymalny i nie stanowi zagrożenia dla czystości wód gruntowych i wód podziemnych. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podzieliło stanowisko organu I instancji, że przyjęte rozwiązania techniczne oczyszczalni przy przestrzeganiu reżimu technologicznego na tym obiekcie, pozwolą na dotrzymywanie dopuszczalnych warunków, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984). Poniżej wymaganych parametrów będą natomiast zanieczyszczenia, w przypadku kierowania ścieków do kanalizacji gminnej – rozporządzenie Ministra Budownictwa dnia z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964).
Organ odwoławczy wskazał, że w raporcie przeanalizowano wpływ inwestycji na poszczególne elementy środowiska i ustalono, że formą dominującą oddziaływania inwestycji na środowisko będzie gospodarka wodno-ściekowa i natężenie hałasu. W celu ustalenia stopnia wpływu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia wykonano symulację komputerową (obliczenia), dla określenia klimatu akustycznego. Przeprowadzona analiza akustyczna wykazała, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach terenu inwestora oraz terenów nienormowanych akustycznie. Porównując oba warianty organ odwoławczy stwierdził, że pod względem oddziaływania na klimat akustyczny wariant I realizacji przedsięwzięcia, zakładający przesył ścieków z ubojni do oczyszczalni rurociągiem tłocznym, jest wariantem korzystniejszym, gdyż nie występuje w nim negatywne oddziaływanie związane z transportem ścieków samochodami asenizacyjnymi.
W raporcie stwierdza się, że instalacja nie powoduje pogorszenia stanu środowiska oraz nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska w odniesieniu do wartości dopuszczalnych emisji hałasu poza teren, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. W tym stanie rzeczy organ uznał, że uciążliwość planowanej działalności nie będzie wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Starowa-Góra – zachód i części wsi Stara Gadka, uchwalony uchwałą Rady Gminy Rzgów z 24 października 2001 r. nr XXIX/240/2001 (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 240, poz. 3684), zgodnie z którym teren przeznaczony pod budowę oczyszczalni ścieków znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2P,SH – tereny przemysłowe, magazynowe i handlu hurtowego. Stosownie do § 29 ust. 1–3 planu, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1P,SH; 2P,SH plan ustala, jako podstawowe przeznaczenie terenu, zabudowę przemysłową, magazynową i handel hurtowy z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa wyżej, plan ustala parkingi, warsztaty rzemieślnicze, salony sprzedaży detalicznej i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych.
Uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja związana jest funkcjonalnie z działalnością prowadzoną przez inwestora, tj. z działalnością w przemyśle spożywczym. Realizacja inwestycji jest więc zgodna także z § 10 ust. 1 planu miejscowego, który na terenach 2P,SH dopuszcza lokalizację inwestycji z zakresu przemysłu spożywczego, tekstylnego, skórzanego, drzewnego i papierniczego. W raporcie szczegółowo opisano aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich oraz terenu inwestycji, stwierdzono także, że analiza wpływu zakładu na środowisko pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zarówno na obecnym etapie eksploatacji, jak i po zabudowie zakładu nie wystąpi transgraniczne oddziaływanie na środowisko, zaś analiza wpływu oczyszczalni na środowisko pozwala stwierdzić, że uciążliwość zakładu nie przekracza granic terenu własności. Oznacza to, że dla oczyszczalni nie zachodzi konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z informacji zawartych w raporcie nie wynikało wprost, czy planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Wątpliwości w tym zakresie zostały usunięte w uzupełnieniu z 27 kwietnia 2009 r., gdzie wskazano, że prowadzący zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia awarii zobowiązany jest do ochrony środowiska przed awariami, między innymi poprzez sporządzenie programu zapobiegania poważnym awariom przemysłowym. Zakład inwestora nie stosuje substancji niebezpiecznych i nie jest zaliczany do grupy zakładów o zwiększonym ryzyku lub grupy zakładów o dużym ryzyku, a inwestor nie ma obowiązku opracowania programu zapobiegania awariom przemysłowym.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i udzielił stosownego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zapewnił ponadto udział społeczeństwa w postępowaniu, ale nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, uchybienie to zostało skutecznie konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.
Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. odmówiło skarżącemu dopuszczenia dowodów z oględzin terenu przyległego do terenu inwestycji oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron postępowania.
Organ odwoławczy także stwierdził, że 25 marca 2009 r. do organu wpłynęło pismo, w którym skarżący podniósł zarzuty odnośnie postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] września 2008 r. Zarzuty te zostały podniesione po upływie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Rzgowa i nie mogły być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty te w znacznym stopniu pokrywały się z zarzutami odwołania i zostały wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji.
Skarżący, a także prokurator wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Wyrokiem z 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 611/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Rzgowa z 17 lutego 2009 r.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy oraz inwestor.
Wyrokiem z 14 września 2011 r. sygn. akt OSK 1305/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę i oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym spornym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie była wykładnia art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś., a w szczególności ocena zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Rzgów z 24 października 2001 r. nr XXIX/240/2001. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś., na co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań jest konieczna w przypadku stwierdzenia przez organ niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ma on obowiązek badać taką zgodność w myśl art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś. Analiza zaskarżonych decyzji, a w szczególności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, prowadzi do wniosku, że takiej oceny dokonano w tej sprawie w oparciu o przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przyjęto, że zgodność z przedmiotową inwestycją jest zachowana i w tych warunkach, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawnione jest stwierdzenie, że organ nie dokonał rzetelnej wykładni przepisów prawa miejscowego w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd I instancji nie uznał za zasadne argumentów skargi dotyczących braku dokonania wykładni planu miejscowego w kontekście stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z zapisami tego planu. W szczególności za niezasadny Sąd I instancji uznał pogląd, że wskazany plan miejscowy zawiera, na terenie objętym inwestycją zakaz budowy oczyszczalni ścieków, skoro dla terenów oznaczonych jako 1P,SH; 2P,SH stanowi on o obowiązku podczyszczania ścieków we własnym zakresie, a następnie odprowadzania ich do kanalizacji komunalnej. Wskazany zapis nie może być traktowany jako równoznaczny z zakazem realizacji inwestycji w postaci oczyszczalni ścieków, a tym bardziej prowadzić do stwierdzenia niemożności pogodzenia zamierzenia inwestycyjnego z przeznaczeniem terenu w planie.
Ponadto nie kolidują z planowaną inwestycją przepisy planu miejscowego dotyczące infrastruktury technicznej (w szczególności § 15 planu miejscowego). Zdaniem Sądu I instancji, o niezgodności inwestycji z prawem miejscowym, nie świadczą również przepisy planu dotyczące funkcji i przeznaczenia w planie innych terenów sąsiadujących z terenem inwestycji od strony zachodniej i północno-zachodniej. Okoliczność, że na terenach sąsiadujących z inwestycją przewidziana jest funkcja mieszkaniowa, nie uniemożliwia realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie o odmiennej funkcji, oznaczonej w planie symbolem 1P,SH; 2P,SH.
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem tej inwestycji. Oznacza to, że nie dokonuje się szczegółowej analizy kwestii rozpatrywanych na etapie projektu budowlanego, utrudnień związanych z możliwością zainwestowania działek sąsiednich, spadku wartości tych nieruchomości czy też uwzględnienia interesu inwestora z pominięciem interesu osób trzecich.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r. jako prawidłowe ocenił zastosowanie przez organy art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że uzupełnienie raportu na etapie postępowania odwoławczego stanowi formę aneksu do tego raportu i stanowi jego integralną część. Treść dodana przez autora raportu w ramach późniejszego uzupełnienia raportu stanowi całość i nie może być pomijana. W uzupełnieniu raportu z 27 kwietnia 2009 r. jego autor wyjaśnił, że wpływ projektowanej instalacji na gminną kanalizację jest pozytywny i obejmuje zmniejszenie lub całkowite ograniczenie zrzutu nieczystości do kanalizacji, a tym samym zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do sieci gminnej. W uzupełnieniu przedstawiony został tzw. wariant zerowy, polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, przy czym podkreślono, że nie może on być w ogóle brany pod uwagę wobec obowiązku poddawania wytwarzanych ścieków podczyszczaniu wstępnemu.
Na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków przemysłowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz biorąc pod uwagę lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, stwierdzono w raporcie, że przyjęte rozwiązania projektowe dotyczące gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanego rurociągu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, który zaakceptował rozważenie w raporcie dwóch wariantów pracy oczyszczalni, a więc wariantu polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków do ziemi (rowu melioracyjnego) i polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków do kanalizacji gminnej, przy czym wskazano, że wariant II ze zrzutem ścieków do kanalizacji gminnej powinien być realizowany w przypadku nieuzyskiwania właściwych stopni redukcji w instalacji oczyszczalni.
W raporcie, w części dotyczącej emisji hałasu dokonano również porównania dwóch wymienionych wariantów, przy czym za najkorzystniejszy został uznany wariant budowy oczyszczalni ścieków z rurociągiem tłocznym. Przyłączenie zakładu do gminnej kanalizacji jest nieekonomiczne, a realizacja oczyszczalni potencjalnie zmniejsza ładunek zanieczyszczeń trafiający do oczyszczalni gminnej, natomiast wariant realizacji samej oczyszczalni bez rurociągu, z uwagi na zwiększoną emisję hałasu ze źródeł transportu wywożących ścieki, jest niekorzystny dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu I instancji, nie można więc mówić, że kwestia wariantów nie została w sprawie należycie rozważona.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy p.o.ś., załącznikiem do decyzji jest charakterystyka całego przedsięwzięcia, nie zaś raport. Ustalenia zawarte w raporcie są natomiast uwzględniane w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosownie do treści art. 56 ust. 1b pkt 2 ustawy p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2011 r. podkreślił, że charakterystyka przedsięwzięcia została w tej sprawie opracowana i niezależnie od tego, czy w toku postępowania wydana została uprzednio decyzja, charakterystyka ta pozostaje aktualna, nawet pomimo błędnego oznaczenia jej przez organ jako załącznik do decyzji z innej daty, bowiem taka charakterystyka pozostaje również załącznikiem do nowej decyzji. Oceniając w tym kontekście brak mapy sytuacyjnej jako załącznika do decyzji, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że nie stanowi to istotnego naruszenia prawa i nie miało wpływu na wynik sprawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w tej sprawie zarzucić organom braku prawidłowego ustalenia stron postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, tj. Z.P.
W pierwszej kolejności zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś. i przyjęcie, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, żaden z organów nie dokonał analizy pod względem zgodności z planem całego terenu inwestycji, ograniczając analizę do terenu, na którym miałby przebiegać rurociąg. Zdaniem skarżącego, błędnie bowiem przyjęto, że planowana inwestycja jest zgodna z § 8 i 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 145 ust. 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś.
Po drugie, art. 145 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zaniechania zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy p.o.ś., w postaci braku w raporcie opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia.
Po trzecie, art. 145 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy, dokonały jego wyczerpującej oceny i wydały rzetelne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie w sprawie.
Po czwarte, art. 145 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania.
Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także prokurator.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak stwierdzenia wskazanych w powyższych przepisach naruszeń postępowania administracyjnego.
Po drugie, art. 134 § 1 i art. 141 § 1 in initio p.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] czerwca 2009 r. przez skarżących i prokuratora.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne inwestor wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Obie skargi kasacyjne nie są zasadne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej przez Z.P., a dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 p.o.ś. w związku z "art. 145 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a.“ (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.). Należy zaznaczyć, że przepis art. 56 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji danego przedsięzwięcia z ustaleniami obowiązującego na jego terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok NSA z 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1305/10, w którym dokonano wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego zastosowanego w tej sprawie i która zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. jest wiążąca także dla Sądu I instancji, któremu to sprawa została przekazana. Dlatego też w tej sprawie wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji ponownie ją rozpatrując, zgodnie z wytycznymi z powyższego wyroku NSA, dokonał prawidłowej kontroli ustaleń właściwych organów co do zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w rozumieniu art. 56 ust. 1 p.o.ś.
Sąd I instancji prawidłowo bowiem orzekł, że obowiązujący plan miejscowy nie wprowadza na terenie projektowanego przedsięwzięcia zakazu budowy oczyszczalni ścieków. Wynika to z tego, że dla terenów oznaczonych symbolem 1P, 2P i SH wprowadza on nawet obowiązek podczyszczania ścieków we własnym zakresie, a dopiero następnie odprowadzenia ich do kanalizacji komunalnej. Także o braku sprzeczności planowanego przedsięwzięcia świadczy § 8 i 15 tejże uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a w szczególności § 15 ust. 5 i 6 i § 8 ust. 1 pkt 6 tejże uchwały. Wynika to także z tego, że teren projektowanego przedsięwzięcia czyli oczyszczalni ścieków jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2P, SH – tereny przemysłowe, magazynowe i handlu hurtowego.
Ponadto zgodnie z § 29 ust. 1–3 części opisowej planu miejscowego, na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1P,SH; 2P,SH plan ustala, jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę przemysłową, magazynową i handel hurtowy z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jednak jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach, o których mowa wyżej, plan ustala parkingi, warsztaty rzemieślnicze, salony sprzedaży detalicznej i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Natomiast uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice terenu, a tym samym powodować konieczności ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania, co w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia nie wystąpiło. Wynika to z jednoznacznych ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko powyższego przedsięwzięcia a poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji odnośnie ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez właściwe organy na mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Także prawidłowo realizując wytyczne z wyroku NSA z 14 września 2011 r. Sąd I instancji poddał również wykładni przepisy przedmiotowej uchwały Rady Gminy Rzgów w zakresie planu miejscowego, które dotyczą funkcji i przeznaczenia terenów sąsiadujących z terenem projektowanego przedsięwzięcia od strony zachodniej i północno-zachodniej.
W tym przypadku Sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że nawet jeżeli na terenach sąsiadujących z inwestycją przewidziana jest funkcja mieszkaniowa nie oznacza to, że nie jest możliwa realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie o odmiennej funkcji, oznaczonej w planie miejscowym symbolem 1P,SH; 2P,SH. Sąd I instancji słusznie także zaznaczył, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia tylko w zakresie dotyczącym wymagań ochrony środowiska, uwzględniając w tym przypadku ocenę raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia, co w tej sprawie właśnie nastąpiło.
Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji "art. 145 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a.“ (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) w związku z art. 52 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 138 § 2 k.p.a. z powodu braku w raporcie opisu wariantu, który polega na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. a/). Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. wykładnia tego przepisu dokonana w wyroku NSA z 14 września 2011 r. jest wiążąca dla orzekającego ponownie w tej sprawie Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku orzekł bowiem, że uzupełnienie raportu na etapie postępowania odwoławczego jest to forma aneksu do raportu i stanowi oczywiście jego integralną część. Dlatego też dodane przez autora raportu późniejsze uzupełnienie jego treści stanowi całość i nie może być pomijane. W uzupełnieniu raportu z 27 kwietnia 2009 r. jego autor stwierdził, że wpływ projektowanego przedsięwzięcia na gminną kanalizację jest pozytywny i obejmuje zmniejszenie lub całkowite ograniczenie zrzutu nieczystości do kanalizacji.
Oznacza to więc zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do sieci gminnej. Ponadto w uzupełnieniu raportu został przedstawiony tzw. wariant zerowy, polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, lecz jednocześnie podkreślono, że nie może on być w ogóle brany pod uwagę, wobec obowiązku poddawania wytwarzanych ścieków podczyszczaniu wstępnemu. Natomiast w raporcie na podstawie przeprowadzonej analizy koncepcji oczyszczalni ścieków przmysłowych, wykonanych wyliczeń sprawdzających oraz biorąc pod uwagę lokalizację oczyszczalni i jej otoczenie zewnętrzne, a także planowaną trasę kolektorów doprowadzających ścieki, stwierdzono, że przyjęte rozwiązania projektowe, które dotyczą gospodarki ściekowej są prawidłowe i minimalizują wpływ na środowisko gruntowo-wodne zarówno oczyszczalni, jak i planowanego rurociągu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, który zaakceptował rozważenie w raporcie dwóch wariantów pracy oczyszczalni, a więc wariantu polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków do ziemi (rowu melioracyjnego) i polegającego na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków do kanalizacji gminnej.
Ponadto zaznaczono, że wariant II dotyczący zrzutu ściekow do kanalizacji gminnej powinien być zrealizowany w sytuacji nieuzyskiwania właściwych stopnii redukcji w instalacji oczyszczalni. Jednocześnie, w raporcie, w jego części dotyczącej emisji hałasu dokonano porównania dwóch wymienionych wariantów, przy czym za najkorzystniejszy został uznany wariant budowy oczyszczalni ścieków z rurociągiem tłocznym. Z kolei przyłączenie do gminnej kanalizacji jest nieekonomiczne, a realizacja oczyszczalni potencjalnie zmniejsza ładunek zanieczyszczeń trafiających do oczyszczalni gminnej.
Natomiast, wariant realizacji tylko oczyszczalni bez rurociągu, z uwagi na zwiększoną emisję hałasu ze źródeł transportu wywożących ścieki, jest niekorzystny dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że kwestia wariantów została w tej sprawie należycie rozważona wbrew zarzutom kasacyjnym. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym także bezzasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a. biorąc pod uwagę dyspozycję art. 190 p.p.s.a i ustalenia w tym zakresie dokonane w wyroku NSA z 14 września 2011 r., które są wiążące także w tej sprawie odnośnie wykładni art. 28 k.p.a.
Po czwarte, wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji nie naruszył także w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, a w szczególności dotyczące przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Po piąte, chybione są również wszystkie zarzuty kasacyjne sformułowane w tej sprawie przez prokuratora. W szczególności biorąc pod uwagę przedstawione wyżej ustalenia prawne i faktyczne Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu także dyspozycji art. 190 p.p.s.a. nie naruszył oczywiście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W szczególności ocena raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia – jako kluczowego dowodu w tej sprawie – dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.
Natomiast Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny tego rodzaju raportu tylko dokonuje kontroli jego ustaleń pod kątem wymogów, jakie stawia mu art. 52 p.o.ś. Ponadto zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wobec ustaleń merytorycznych raportu nie są oparte na wiedzy specjalistycznej wymaganej w tym zakresie przedmiotowym. Z kolei chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 in initio p.p.s.a. Wynika to także z tego, że Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie jest związany dyspozycją art. 190 p.p.s.a. co do wykładni zastosownych w tej sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2011 r. Natomiast przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. stanowi tylko, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku, co w tej sprawie właśnie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.