Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2399/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15.04.2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 123/14) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w S., na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...].12.2013r. (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] października 2013r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. 1. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją nr [...] z dnia [...].10.2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744), art. 26 ust. 1 pkt 1a tiret pierwsze i art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.), w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600), po zapoznaniu się z protokołem kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w dniu 19.09.2013 r. w R. Sp. z o.o. w S., wymierzył zakładowi R. Sp. z o.o. w S. karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Nadto, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, nadał tej decyzji rygor natychmiastowego wykonania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 19.09.2013 r. w zakładzie R. Sp. z o.o. w S., Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono następujące uchybienia:

1. 1. brak ciepłej wody na terenie zakładu;
2. 2. w części czystej szatni damskiej obuwie zewnętrzne;
3. 3. niesprawna śluza sanitarna na wejściu do zakładu, nie podaje środka do dezynfekcji rąk;
4. 4. w magazynie mięsa handlowego nie oznakowane mięso (schaby, karkówki i elementy) w pojemnikach bez etykiet, przechowywane w koszach chlebowych;
5. 5. odpływ od wytwornicy lodu skierowany jest bezpośrednio na posadzkę;
6. 6. brak dostępu do umywalki w pomieszczeniu rozbiorowym, zastawiona skrzynkami i maszyną do nastrzyku;
7. 7. skropliny na suficie w pomieszczeniu rozbioru mięsa;
8. 8. niesprawny sterylizator w pomieszczeniu rozbioru mięsa;
9. 9. obecność drewnianych przedmiotów (miotły) w kantorku przy pomieszczeniu rozbioru mięsa;
10. 10. w chłodni mięsa handlowego przeterminowane kości wędzone;
11. 11. pleśń w maskownicy;
12. 12. pojemniki na odpady komunalne przeładowane, pojemniki i palety stoją porozrzucane w pobliżu składowania odpadów;
13. 13. wózki wędzarnicze pokryte pleśnią i resztkami po zakończonej produkcji;
14. 14. ślady korozji w wilku oraz resztki poprodukcyjne;
15. 15. w pomieszczeniu przechowywania jelit, stare śmierdzące jelita w skrzynce, nie oznakowane;
16. 16. w pomieszczeniu kutrowni studzienki kanalizacyjne z pleśnią;
17. 17. w wejściu na halę produkcyjną, uszkodzone ściany;
18. 18. zniszczone węże w myjce do pojemników i w pomieszczeniu rozbioru;
19. 19. zniszczona myjka do pojemników ze śladami korozji, w środku nieużywany sprzęt do produkcji;
20. 20. w chłodni mięsa handlowego zabrudzenia i ślady korozji na agregacie chłodniczym;
21. 21. ślady korozji na agregatach chłodniczych w pomieszczeniu rozbioru;
22. 22. w czerwcu 2013 r. zakład uzyskał niezgodny z rozporządzeniem 1086/2011 wynik badania elementów mięsnych drobiowych (Salmonella enteritidis) oraz nie zgłosił tego faktu do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S..

Stwierdzony stan faktyczny, w ocenie organu I instancji, narusza przepisy:

1. - art. 18 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002 r.),
2. - rozdz. II art. 3 art.4 ust. 3 lit. a) zał. II, rozdz. I, ust. 2 lit a, b, c, d ust. 4, ust. 5, ust. 9, ust. 1 rozdz. IV, ust.1, lit. a-d rozdz. V, ust. 3 rozdz. VI, ust. 2, 3 rozdz. IX,) rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r.),
3. - zał. III, sekcja I, rozdział III, ust. 5 Rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. WE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.),
4. - art. 104 i 108 K.p.a., art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tj. Dz. U z 2010 r. nr 112 poz. 744),
5. - art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 338 z 22.12.2005 str.1-26), oraz
6. - załącznika do rozporządzenia 1086/2011 z dnia 27 października 2011 r. zmieniającego załącznik nr II do rozporządzenia (WE) NR 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznik I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 w odniesieniu do salmonelli w świeżym mięsie drobiowym.

Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. wydał w dniu [...].09.2013 r. decyzję nr [...] nakazującą R. Sp. z o.o. w S. zawieszenie działania do momentu usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli w dniu 19.09.2013 r. oraz przedstawienia planu naprawczego gwarantującego, że na wszystkich etapach produkcji i przetwarzania przestrzegane będą właściwe wymogi dotyczące higieny oraz identyfikacji surowca i produktu gotowego.

Organ I instancji zwrócił uwagę na przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a tiret pierwsze oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127). Wskazał, że wysokość kar pieniężnych została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., Nr 93, poz. 600) i w świetle § 1, pkt 7 tego rozporządzenia wysokość kary pieniężnej za nie spełnianie wymagań określonych w rozporządzeniu 852/2004 w załączniku nr II, w rozdziale I oraz V wynosi od 2000 zł do 33 000 zł.

Wymierzając karę w wysokości 12 tys. zł, Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. podał, że uwzględnił stopień społecznej szkodliwości czynu, którego dopuścił się podmiot prowadzący działalność nadzorowaną, a w szczególności fakt, iż naruszenie nie było wynikiem pojedynczego zaniedbania.

1. 3. W odwołaniu od opisanej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...].10.2013 r., R. Sp. z o.o. w S. wniosła o:
2. - wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji wobec faktu ustania okoliczności uzasadniającej jego nadanie,
3. - uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt wykonania wszystkich zaleceń pokontrolnych,
4. - umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na fakt wykonania wszystkich zaleceń pokontrolnych,
5. - umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na błędy decyzji w zakresie pouczenia o środkach odwoławczych,
6. - stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 roku w tej samej sprawie.

Skarżąca wyjaśniła, że zakład zajmuje się rozbiorem mięsa i spełnia wymogi Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 853/2004, co stwierdzono decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. nr [...] i nadano numer identyfikacyjny; w zakładzie stosuje się procedury HACCP i zasady dobrej praktyki sanitarnej. Spółka oświadczyła, iż zaprzestała produkcji przetwórczej od kwietnia 2013 r.

Ponadto podniosła, iż likwidacja produkcji wędlin spowodowała, że znaczna część pomieszczeń produkcyjnych zakładu (wraz z maszynami do produkcji wędlin) została zamknięta i oznakowana tabliczkami "Wyłączono z produkcji". Te pomieszczenia i maszyny nie mają żadnej styczności z obecną produkcją, wyłącznie rozbiorową (od dnia 1.04.2013 r.). W ocenie spółki, uchybienia wskazane przez organ w zaskarżonej decyzji w postaci: pleśni, zabrudzeń i rdzy na kutrze, wilku, masownicy, urządzeniach chłodniczych, czy kratce ściekowej w pomieszczeniu kutrowni, bądź uszkodzenia ścian w pomieszczeniu produkcji wędlin – nie miały żadnego wpływu na stan bezpieczeństwa żywności obecnie produkowanej w zakładzie, w zupełnie niezależnych pomieszczeniach i na innych maszynach. To samo dotyczy "wyłączonego z produkcji" pomieszczenia do przechowywania jelit.

Wskazała spółka, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał decyzję nr [...] z dnia [...].09.2013 r. zawieszającą działalność R. sp. z o.o. do czasu usunięcia ww. uchybień i w tej samej sprawie organ ten wydał decyzję nr [...] z dnia [...].10.2013 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, czym naruszył art. 156 par. 1 pkt 3 KPA, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

1. 4. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Argumentując swoje stanowisko, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu 19 września 2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. przeprowadził kontrolę zakładu strony odwołującej sie, a w wyniku tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały wpisane do sporządzonego protokołu nr [...].

W kontroli tej uczestniczył Prezes Zarządu przedmiotowego zakładu, kierownik zakładu i pracownicy kontroli jakości. W protokole pouczono stronę o możliwości wniesienia zastrzeżeń i złożenia wyjaśnień oraz poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego. Odwołujący się nie skorzystał z możliwości wniesienia zastrzeżeń oraz podpisał protokół. W ocenie organu odwoławczego, świadczy to o uznaniu stwierdzonych nieprawidłowości.

Wg Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii wszystkie zarzuty zawarte w odwołaniu są bezpodstawne. Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii zawiesił działanie firmy skarżącego do czasu usunięcia uchybień, natomiast decyzją z dnia [...].10.2013 r. nr [...] wymierzył odwołującej się spółce karę pieniężną. Nie można zatem stwierdzić, że obie decyzje dotyczyły tej samej sprawy. Każda została wydana na podstawie tego samego stanu faktycznego tj. stwierdzonych nieprawidłowości, lecz przedmiot obu spraw był inny.

Stwierdzono również, że zaskarżona decyzja posiada prawidłowe pouczenie o środkach odwoławczych, a jedynym błędem pouczenia jest stwierdzenie, że karę należy wpłacić w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, podczas gdy zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, termin zapłaty kary wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy uznał, że błędne pouczenie w tym zakresie nie wywołuje żadnych negatywnych konsekwencji.

Rygor natychmiastowego wykonania decyzji w ocenie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B., wynika z treści przepisu art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy i jest niezależny od tego, czy ustały podstawy i okoliczności jego nadania, czy też nie, a wykonanie wszystkich zaleceń pokontrolnych nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, ponieważ zaskarżoną decyzją nałożono karę pieniężną po stwierdzeniu nieprawidłowości w określonych warunkach i w określonym terminie, przy czym usunięcie nieprawidłowości ma wpływ na ewentualne uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Powiatowego Lekarza Weterynarii, zawieszającej działanie firmy.

5. W skardze do WSA w Bydgoszczy, R. Sp. z o.o. w S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 76, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie obowiązku dociekania prawdy obiektywnej, oparcie decyzji na ustaleniach pozostających w sprzeczności z materiałem dowodowym w postaci dokumentów oraz popełnienie błędów w pouczeniu zawartym w decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...].10.2013 r.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca spółka podkreślała, iż fakt błędnego pouczenia o środkach odwoławczych w decyzji nr [...] z dnia [...].10.2013 r. polegał na mylnym wskazaniu do kogo należy złożyć odwołanie, gdyż Kujawsko-Pomorski Lekarz Weterynarii nie ma siedziby w S.. Błędnie określono termin wpłacenia kary pieniężnej, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, termin zapłaty liczy się od dnia doręczenia decyzji, a nie uprawomocnienia. Błędne pouczenie powinno być w ocenie skarżącej "naprawione" z urzędu na podstawie przepisów art. 111 kpa poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji o stosowne pouczenie.

Ponadto spółka wskazała, że organ wszczynając postępowanie z urzędu przesyła stronie stosowne zawiadomienie, a możliwość odstąpienia od przesłania zawiadomienia reguluje art. 10 § 2 kpa. Decyzje Powiatowego Lekarza Weterynarii i Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nie zawierały jednak stosownych zapisów.

Skarżąca spółka zwróciła też uwagę, iż w protokole z przeprowadzonej kontroli w dniu 19.09.2013 r. w pkt 6 wpisano oświadczenie Prezesa, iż zakład nie prowadzi produkcji wyrobów mięsnych od kwietnia 2013 r., lecz mimo wyłączenia części zakładu z działalności produkcyjnej, kontrolę przeprowadzono na terenie całego zakładu, a za uchybienia nałożono karę pieniężną.

Kara ta, w ocenie skarżącej nie jest adekwatna do przewinienia, a ponadto stwierdzone uchybienia miały miejsce na terenie wyłączonym z produkcji.

Zarzucono również, że organ opisując niezgodności w zakładzie skarżącej, odwołał się do aktów prawnych, bez przypisania konkretnych uchybień konkretnym normom; a cytowanie przepisów na str. 2 decyzji bez wskazania konkretnych błędów, mija się z celem jaki nakłada ustawodawstwo. Celem tym jest przeciwdziałanie nieprawidłowościom i ich naprawa. Zdaniem skarżącej wszystkie te okoliczności faktyczne winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, z powołaniem dowodów, z których wynikają. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji takich podstaw nie daje, nie jest bowiem w ocenie skarżącej "ustaleniem faktycznym" powołanie się na wymienienie uchybień.

1. 6. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie.
2. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15.04.2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 123/14) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą albowiem, w ocenie tego sądu, decyzje te naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z przepisu tego wynika, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest stwierdzenie określonego faktu tj. braku wypełnienia obowiązków, bądź faktu naruszania wymagań. Cytowany przepis nie wskazuje, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest "ustalenie w drodze decyzji, że doszło do braku wypełnienia obowiązków, bądź do naruszenia wymagań". Aby zatem wymierzyć karę organ musi ustalić ww. fakty, a nie ustalić, że doszło do wydania określonej ostatecznej decyzji administracyjnej.

W kontrolowanej sprawie organ administracji powołał się na wyniki postępowania zakończonego decyzją nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...].09.2013 r.,, nakazującą R. Sp. z o.o. w S. zawieszenie działalności do momentu usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli w ww. zakładzie w dniu 19.09.2013 r. oraz przedstawienia planu naprawczego gwarantującego, że na wszystkich etapach produkcji i przetwarzania przestrzegane będą właściwe wymogi dotyczące higieny oraz identyfikacji surowca i produktu gotowego. Rodzaj naruszeń wynikał ze sporządzonego protokołu kontroli.

Naruszenie reguł określonych prawem żywnościowym tj. wykrycie niezgodności może prowadzić zarówno do stosowania środków przewidzianych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt (Dz. Urz. WE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), jak też do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej przez art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, która została ustanowiona, tak jak to przewiduje art. 55 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 882.

Sąd I instancji podkreślił, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że możliwe jest zarówno, iż zostanie wydana decyzja, w której organ korzysta jednocześnie z obu ww. środków, bądź decyzja, w której wyłącznie wymierza karę pieniężną. Może też dojść do sytuacji, kiedy organ najpierw odrębną decyzją wydaje nakazy o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, a dopiero później wydaje decyzję określającą administracyjną karę pieniężną. W każdym jednakże z tych przypadków przed wydaniem decyzji organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2[...]/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 639/12 i z dnia 5 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 531/13, WSA w Lublinie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt 794/12, WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 616/10).

Możliwość takiego rozstrzygania, tj. wydawania dwóch niezależnych decyzji w oparciu o ten sam stan faktyczny nie jest naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, tj. art. 16 k.p.a., ani nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji z dnia [...].10.2013 r. nie powoduje bowiem usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...].09.2013 r. Decyzja z dnia [...].10.2013 r. nie jest też ponowną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Odrębne są bowiem przedmioty rozstrzygnięcia – w pierwszej decyzji organ rozstrzyga o środkach zaradczych w celu usunięcia niezgodności (art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004), w drugiej zaś stosuje sankcję w związku ze stwierdzoną niezgodnością – naruszeniem prawa żywnościowego (art. 55 ww. rozporządzenia).

Tym niemniej, w ocenie sądu I instancji, słuszny jest wniosek skarżącej, że skoro organ zdecydował się na rozstrzyganie odrębną decyzją w przedmiocie wymierzenia sankcji, strona ma wszelkie prawa przewidziane przepisami postępowania, w celu kwestionowania ustalonego przez organ stanu faktycznego, będącego podstawą nałożenia sankcji – niezależnie od tego, iż organ już raz, na potrzeby innego postępowania dokonywał takiego samego ustalania stanu faktycznego.

Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 K.p.a., jak i art. 77 § 1 kpa. oraz art. 80 kpa. W konsekwencji organ zobowiązany był do wskazania granic kar (ich dolnej i górnej wysokości) jakie obowiązują za poszczególne naruszenia istniejących wymogów, jak też – w ramach realizacji przysługującego mu w zakresie wymiaru kary uznania administracyjnego - wskazania kryteriów jakimi kierował się przy wymierzaniu kary. Organ powinien zatem wyjaśnić stronie, na którą jest nakładana kara, dlaczego kara nałożona została w takiej właśnie wysokości. Kary powinny być przy tym zindywidualizowane okolicznościami mającymi znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Takie bowiem kryteria jak rodzaj naruszenia, społeczna szkodliwość czynu i stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, zostały już - stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy - uwzględnione przez prawodawcę w rozporządzeniu o wysokości kar przy regulacji ich dolnych i górnych granic.

I tak m.in. z powodu naruszenia wymagań o jakich mowa w rozporządzeniu 852/2004 – zał. II rozdział I, II oraz V, IX, XI możliwe jest wymierzenie przez organ kary w wysokości od 2 000 zł do 33 000 zł (vide: § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar (...).

W ocenie sądu I instancji, organ zaniechał rzetelnego uzasadnienia zastosowanej sankcji, zatem w ponownym postępowaniu winien wyjaśnić powody ustalenia kary na określonym poziomie oraz odnieść się do twierdzeń i zarzutów skarżącej odnośnie stanu faktycznego, w tym twierdzenia, że niektóre z naruszeń dotyczą części zakładu, która była nieczynna.

Wg WSA w Bydgoszczy, wskazanie na "stopień społecznej szkodliwości" niczego nie wyjaśnia, a ponadto jest to przesłanka zawarta w delegacji ustawowej, określonej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16.12.2005 r., kierowanej do właściwego ministra w celu określenia wysokości kary. Wybór kary na określonym poziomie, wymaga zindywidualizowania charakteru tego naruszenia i jego skutków. Sąd I instancji podkreślił, że zbyt ogólnikowa jest konstatacja organu, iż stwierdzone naruszenie nie było jednostkowe. Powyższe uniemożliwia rzeczywistą ocenę (kontrolę) sądu. Nie wiadomo bowiem, czy odnosi się ono do wielu naruszeń rozporządzenia 852/2004 zawartych w załączonym protokole, czy wymienione naruszenia są kolejnymi, które stwierdzono w zakładzie skarżącej.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia procedury, gdyż nie miały one wpływu na wynik postępowania i możliwość korzystania przez skarżącą z uprawnień procesowych.

7. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy, zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 26 ust. 1 pkt 1 lit a tiret 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez przyjęcie, że organ nie ustalił faktu braku wypełnienia obowiązku przez skarżącą oraz faktu naruszenia wymagań prawem określonych w zakresie prowadzonej przez skarżącą działalności;
2. 2. art. 16 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż fakt niewykonania obowiązków oraz fakt naruszenia wymagań zostały ustalone i wynikały z wcześniejszej prawomocnej decyzji, w której organ już te okoliczności ustalił;
3. 3. art. 19 f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany ustalić okoliczności od których zależy wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy te okoliczności były już ustalone w protokole pokontrolnym do którego skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że nie można zgodzić się z założeniem, że nałożenie kary pieniężnej nie jest uzależnione od wydania wcześniejszej decyzji nakazującej lub zakazującej – lecz wymierzenie tej kary, zależne jest od ustalenia określonego faktu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepisy nie uzależniają nałożenia administracyjnej kary pieniężnej od wydania uprzedniej decyzji nakazującej lub zakazującej ale również tego nie zabraniają. Brak jest bowiem przepisu, który zabraniałby organowi najpierw rozstrzygnąć o naruszeniu prawa, a dopiero w kolejnym postępowaniu rozstrzygnąć o odpowiedzialności administracyjnej i wymierzyć karę pieniężną. Ustawodawca wymaga ustalenia określonego faktu ale nie zabrania tego, aby fakt ten był ustalony w innym postępowaniu, jak tez nie zabrania organowi wydania odrębnej decyzji, w której fakt będzie ustalony. Odpowiedzialność administracyjna uzależniona jest od braku wypełnienia obowiązku, bądź naruszenia wymagań.

O tym zaś można mówić wtedy, gdy takie obowiązki lub wymagania zostały na skarżącą nałożone (to nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej). W tej sprawie organ administracji odczekał na uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej istnienie uchybień i nakładającej określone obowiązki, i gdy te nie zostały zanegowane, nałożył administracyjną karę pieniężną.

Wg skarżącego kasacyjnie, stanowisko sądu może doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, gdy w postępowaniu zmierzającym do nakazania podjęcia określonych działań zostaną stwierdzone uchybienia i nałożony obowiązek ich wyeliminowania, zaś w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej – dojdzie do poczynienia odmiennych ustaleń. Ocena stanu faktycznego musi być jednolita, a zastosowane środki tylko konsekwencją stwierdzonych uchybień. W tej sprawie sąd błędnie rozumuje, jakoby można byłoby dokonać dwojakiego rodzaju ocen tego samego stanu faktycznego, w zależności od zastosowanego środka. Skarżąca przyjęła w tej sprawie, że nie dopuściła się uchybień dopiero w momencie, kiedy wymierzono jej administracyjną karę pieniężną.

W zakresie naruszenia art. 19 f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że jedynym sposobem negowania ustaleń jest wniesienie zastrzeżeń do protokołu, czego skarżąca w tej sprawie nie uczyniła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Złożona w tej sprawie przez Kujawsko-Pomorskiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W szczególności za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 lit a tiret 1 ustawy z dnia 16.12.2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1577). Przepis ten stanowi, że kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Dokonując wykładni tego przepisu, trafnie sąd I instancji zwrócił uwagę, że przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jest stwierdzenie przez właściwe organy inspekcji weterynaryjnej, wystąpienia określonych faktów.

Są nimi: brak wypełnienia przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego obowiązków zawartych w stosownych w przepisach lub naruszanie stawianych wymienionym podmiotom wymagań, odnośnie do produktów pochodzenia zwierzęcego.

Na gruncie kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż fakty, odnośnie rodzaju, a także skali uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych na terenie zakładu R. sp. z o.o. w S., nie budzą najmniejszych wątpliwości. Zostały one jednoznacznie i bezspornie ustalone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. (protokół kontroli z dnia 19.09.2013 r.). Przy ustalaniu okoliczności miarodajnych z punktu widzenia dopuszczalności nałożenia grzywny na wskazane wyżej przedsiębiorstwo, nie uchybiono art. 7, 77 par. 1, ani też art. 80 K.p.a. Na każdym etapie postępowania zapewniono stronie wszelkie przewidziane prawem uprawnienia, które pozwalały kwestionować ustalany przez organy stan faktyczny sprawy, będący podstawą nałożenia sankcji (kary pieniężnej).

Należy zwrócić uwagę, że we wskazanym powyżej protokole kontroli z dnia 19.09.2013 r., organ inspekcji weterynaryjnej stwierdził wystąpienie w kontrolowanym zakładzie znacznej ilości (22 przypadki) naruszeń wymogów odnoszących się do funkcjonowania przedsiębiorstwa sektora spożywczego. Podkreślenia wymaga istotność dostrzeżonych naruszeń - rdza, pleśń, przechowywanie zepsutego mięsa, itp. Nadto, inspektorzy organu inspekcji weterynaryjnej stwierdzili, że część pomieszczeń do produkcji, nie została oznakowana jako "wyłączona z użytku", a nadto, w dalszym ciągu pomieszczenia te były wykorzystywane. Obecny podczas kontroli przedstawiciel R. sp. z o.o. w S. oświadczył jedynie, że spółka zaprzestała produkcji wędlin. Nie oznacza to jednak, że pomieszczenia zakładu wyłączone zostały z użytku.

W tych okolicznościach, wobec braku wypełnienia przez kontrolowany podmiot ciążących na nim obowiązków, a także stwierdzenia wystąpienia na terenie zakładu licznych nieprawidłowości, stwierdzić trzeba, iż dopuszczalne było nałożenie kary pieniężnej na R. sp. z o.o. w S..

W zakresie zaś odnoszącym się do wysokość wymierzonej sankcji podkreślenia wymaga, iż mieści się w granicach określonych cytowanym wyżej przepisem ustawy oraz przepisem par. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600). Należy zwrócić uwagę na fakt, iż wysokość grzywny wymierzonej zaskarżoną w sprawie decyzją Kujawsko-Pomorskiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...].12.2013 r. (12 tyś zł.) nie jest nadmiernie wygórowana, jeśli odnieść ją do maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości zagrożenia, rodzaju i skali stwierdzonych nieprawidłowości (22 punkty), w tym również faktu wystąpienia salmonelli w mięsie drobiowym znajdującym się w zakładzie R. sp. z o.o. w S.. W kontekście powyższego, rozważania sądu I instancji (uchylającego zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji), dotyczące konieczności wskazania, w kolejnej wydanej w sprawie decyzji, okoliczności uzasadniających wymiar nakładanej na przedsiębiorstwo kary – nie znajdują uzasadnienia.

Okoliczności bowiem zarówno warunkujące wymierzenie kary pieniężnej w tej sprawie, jak też jej wysokość, zostały wzięte pod uwagę przez organy inspekcji weterynaryjnej, i znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji.

Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi R. sp. z o.o. w S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...].12.2013 r. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności, nie mogła podważyć trafności zajętego przez organy administracji weterynaryjnej stanowiska, co do zasadności, a przy tym i wysokości nałożonej na stronę skarżącą kary finansowej. Zasadność wymierzonej grzywny wynika z rodzaju i ilości nieprawidłowości stwierdzonych protokołem kontroli z dnia 19.09.2013 r., co do którego strona skarżąca nie wniosła zastrzeżeń. Z kolei wysokość kary, jak już wyżej wskazano, mieści się w określonych przepisami granicach i, wobec skali i istotności stwierdzonych uchybień (naruszeń), ocenić ją należy jako niewygórowaną.

Także zarzuty spółki R., dotyczące uchybień proceduralnych, tj. nieprawidłowości co do pouczeń o terminie (momencie) uiszczenia wymierzonej kary, nie mogły odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku, albowiem uchybienie organu w tym względzie, nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy (tj. kwestii samej dopuszczalności nałożenia kary oraz jej wysokości).

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę R. sp. z o.o. w S. wniesioną na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...].12.2013 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji).