Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2399/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N. i S.N. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2019 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, udzielił pozwolenia na realizację inwestycji, pn.: "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołania M.N. I S.N., Minister [...], decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z póżn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933; zwanej dalej: specustawą przeciwpowodziową):

1. 1. uchylił ww. decyzję Wojewody w części obejmującej tabelę znajdującą się w pkt VI dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości - w zakresie pozycji nr 120 (strona 29) - dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] [...] i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, w tabeli znajdującej się w pkt VI dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, nowych zapisów, tj. wyszczególnionych w tabeli poz.120-164 zapisów dotyczących podziałów działek,
2. 2. w pozostałej części decyzję Wojewody utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; zwanej dalej: p.b.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b., do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

1. - decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowych dla przedsięwzięcia pn. "[...]";
2. - decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
3. - decyzją Ministra [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego;
4. - decyzją [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego;
5. - decyzją Ministra [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] potwierdzającą przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., które to pozwolenie wodnoprawne w części zostało wygaszone decyzją Ministra [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...].

Organ wskazał, że do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o[...] pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji przeciwpowodziowej Minister uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 6 specustawy przeciwpowodziowej.

Organ wskazał, że wydana decyzja wymagała jedynie dokonania korekty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tabeli znajdującej się w pkt VI -"Zatwierdzenie podziału nieruchomości", w której pominięto działki objęte podziałem, znajdujące się w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna [...], miasto [...]. Minister uznał racje przemawiające za koniecznością wprowadzenia korekty wnioskowanej przez inwestora. Na str. 2 zaskarżonej decyzji, organ I instancji wskazał wydzielone działki z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...], znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, na str. 4 organ I instancji wskazał, iż zatwierdza "podział nieruchomości, zgodnie z załącznikiem Nr 2", a w aktach sprawy znajdują się mapy z projektami podziałów nieruchomości z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...], Oznaczone jako załączniki nr 2 Lp. 121-164 do decyzji Wojewody [...]. Powyższe wskazuje na to, iż organ I instancji winien w pkt VI decyzji Wojewody [...] wymienić działki objęte podziałem nieruchomości z ww. obrębu ewidencyjnego nr [...].

Brak zatem orzeczenia w tym zakresie rodził po stronie organu odwoławczego obowiązek uzupełnienia decyzji Wojewody [...] w tym przedmiocie, co znalazło swój wyraz w korekcie dokonanej w pkt I niniejszej decyzji.

Minister wskazał, że organy prowadzące to postępowanie nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy takiej inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy przeciwpowodziowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyduje o przebiegu inwestycji oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przeciwpowodziowej.

Minister, ustalił, iż M.N. jest właścicielką działki nr [...], z obrębu [...] [...] oraz współwłaścicielką, wraz ze S.N., działki nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, działki te częściowo objęte zostały liniami rozgraniczającymi teren jako niezbędne do realizacji inwestycji i w wyniku zatwierdzenia decyzją Wojewody [...] podziałów nieruchomości, ich wydzielone części przejęte zostały w celu realizacji projektowanej inwestycji przeciwpowodziowej. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor wyjaśnił, że podczas określenia granic terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji przyjęto zasadę, że rozbudowywany wał przeciwpowodziowy wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie (zjazdy i przejazdy wałowe), zostanie przejęty na własność Skarbu Państwa w całości, to znaczy liniami rozgraniczającymi objęto koronę wału wraz ze skarpami z uwzględnieniem 3 m pasa terenu po stronie odwodnej, który umożliwi późniejszą eksploatację obiektu bez naruszania prawa własności związanego z gruntami przyległymi.

Zasada ta była zastosowana dla przejazdu wałowego realizowanego na części działek skarżących, jak i dla pozostałych przejazdów wałowych, które wraz ze skarpami zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], rozbudowany zostanie istniejący przejazd wałowy w km [...] (kilometraż ewidencyjny wału) km [...] (kilometraż roboczy), który zlokalizowany jest w ciągu drogi wewnętrznej (ulica [...]). Z dokumentacji projektowej wynika, iż zaprojektowano rozbudowę ww. przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki Wisły, wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawalu oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa. Rozbudowa istniejącego przejazdu wałowego jest również niezbędna z powodu konieczności utrzymania ciągłości połączenia drogi wewnętrznej (ul. [...]), znajdującej się po stronie odpowietrznej z drogą (wydzielonymi działkami o użytku "dr") przebiegającą po stronie odwodnej wału.

W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, budowle hydrotechniczne i związane z nimi urządzenia powinny spełniać wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast zgodnie z § 124 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, do budowli hydrotechnicznej powinny być doprowadzone drogi dojazdowe; drogi dojazdowe dostosowuje się do rodzaju środków transportu umożliwiających przewóz niezbędnego sprzętu i materiałów; drogi dojazdowe do zapór bocznych i obwałowań przeciwpowodziowych powinny być budowane wzdłuż tych obiektów lub po ich koronie i posiadać połączenia z drogami publicznymi - nie rzadziej niż co 4 km. Jak wynika z dokumentacji projektowej powyższe wymagania zostały spełnione. Inwestor wyjaśnił, iż w wyniku korespondencji, która odbywała się w trakcie prac projektowych, z właścicielami działki nr [...], wymiary drogi zostały zmniejszone do minimalnych umożliwiających dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej, a nośność dostosowana została do przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię drogi co najmniej 50kN (zgodnie z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]).

Ponadto, inwestor wyjaśnił, iż w celu minimalizacji zajętości terenu ostatecznie zaprojektowano drogę szerokości od 2,2 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), w miejscu połączenia z istniejącą drogą wewnętrzną na działce nr [...] (ulica [...]), do 3,5 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), a więc łącznie zaprojektowana droga wraz z poboczami ma szerokość 4,5 m w miejscu wyłukowań drogi przy połączeniu z drogą na koronie wału. Parametry tej drogi są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Minister podzielił stanowisko inwestora, że ze względu na konieczność zapewnienia dostępu do korony wału służbom kryzysowym, jak i właścicielom nieruchomości w międzywalu rzeki Wisły, rozbudowa przejazdu do parametrów przewidzianych w projekcie budowlanym musi zostać wykonana, aby zapewniać możliwość dojazdu zarówno pojazdom ciężkim, jak i maszynom rolniczym.

Minister podkreślił także, iż do przedmiotowego przejazdu wałowego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zmian.; zwanej dalej: u.d.p.), jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, gdyż przedmiotowy przejazd wałowy (usytuowany częściowo na ww. działce [...]) jest drogą wewnętrzną, a więc przejazd ten nie jest drogą publiczną.

W myśl bowiem § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, przez budowlę hydrotechniczną rozumie się przez to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: wały przeciwpowodziowe. Z kolei z treści art. 2 pkt 1 lit. f w związku z art. 1 pkt 1 lit. a specustawy przeciwpowodziowej wynika, że ustawa ta ma zastosowanie do budowli przeciwpowodziowych, za które uważa się wał przeciwpowodziowy, wraz z obiektami związanymi z nimi technicznie i funkcjonalnie. Będzie to obejmowało również przejazdy wałowe i skarpy wałów. Konsekwentnie nieruchomości zajęte pod budowlę przeciwpowodziową wraz z obiektami związanymi technicznie i funkcjonalnie muszą stanowić własność odpowiedniego podmiotu publicznego. W każdym okresie użytkowania, w tym przede wszystkim w razie jakiegokolwiek zagrożenia, inwestor powinien mieć bowiem nieograniczony i swobodny dostęp do tego rodzaju budowli.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.N i S.N. na ww. decyzję Ministra.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego. Kontrola zaskarżonej decyzji mogła być zatem dokonana przez Sąd w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługującego im prawa do nieruchomości stanowiącej działki nr [...].

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 2 pkt 2 a). Wniosek zawiera wymagane przez art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 specustawy przeciwpowodziowej elementy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b.. Zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b., do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z wyszczególnionymi w decyzji organu odwoławczego decyzjami innych organów.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 7 specustawy przeciwpowodziowej, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie, w przypadku ich niewydania, co należało potraktować jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się co oceny czy zgodne z prawem było dokonanie podziału działki skarżących nr [...] i wydzielenie z niej działki nr [...], która ma zostać przeznaczona pod rozbudowę istniejącego przejazdu wałowego w km [...] zlokalizowanego w ciągu drogi wewnętrznej (ulica [...]). Z dokumentacji projektowej wynika, iż zaprojektowano rozbudowę tego przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki Wisły, wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawalu oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż wobec braku przepisów szczególnych dotyczących przejazdów wałowych, do projektowania i budowy takich przejazdów należy stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030 ze zm.). Przepis § 124 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. stanowi, że drogi dojazdowe do budowali hydrotechnicznych dostosowuje się do rodzaju środków transportu umożliwiających przewóz niezbędnego sprzętu i materiałów; drogi dojazdowe do zapór bocznych i obwałowań przeciwpowodziowych powinny być budowane wzdłuż tych obiektów lub po ich koronie i posiadać połączenia z drogami publicznymi - nie rzadziej niż co 4 km. W związku z obowiązkiem zapewnienia dojazdu do wałów przeciwpowodziowych pojazdom Staży Pożarnej przejazdy wałowe powinny być dostosowane do środków transportu używanych przez te służby.

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m w miejscach szczegółowo opisanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. W myśl § 13 ust. 2 tego rozporządzenia w obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4, droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów), a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3,5 m, natomiast zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia w na terenach innych niż wymienione w ust. 2 (w obrębie miasta oraz na terenie działki, na której jest usytuowany obiekt budowlany, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 i 4), droga pożarowa powinna umożliwiać przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 50 kN, a jej minimalna szerokość w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 nie może być mniejsza niż 3 m. Z uzasadnienia decyzji wynika, początkowo projektowano szerokość korony przejazdu wałowego po stronie działki [...] wynoszącą od 4,2 m do 5,2 m. W celu minimalizacji zajęcia terenu ostatecznie zaprojektowano drogę szerokości od 2,2 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), w miejscu połączenia z istniejącą drogą wewnętrzną na działce nr 360 (ulica [...]) do 3,5 m (z obustronnymi poboczami 0,5 m), a więc łącznie zaprojektowana droga wraz z poboczami ma szerokość 4,5 m w miejscu wyłukowań drogi przy połączeniu z drogą na koronie wału.

Inwestor wyjaśnił, iż w wyniku korespondencji, która odbywała się w trakcie prac projektowych z właścicielami działki nr [...], wymiary drogi zostały zmniejszone do minimalnych umożliwiających dojazd do korony wału pojazdom Straży Pożarnej, a nośność dostosowana została do przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię drogi co najmniej 50kN (zgodnie z opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2017 r.). W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - str.

67) pełnomocnik inwestora wskazał, że modernizacja wału polega nie tylko na jego rozbudowie, ale i na dostosowaniu powierzchni jego korony i półek do prowadzenia czynności ratowniczych podczas klęsk żywiołowych i wskazał na zadania Straży Pożarnej, do których należy m.in.: organizowanie i prowadzenie akcji ratowniczych żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń, wykonywanie pomocniczych specjalistycznych czynności ratowniczych klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń przez inne służby ratownicze. Wskazał, że na wyposażeniu Straży Pożarnej znajdują się pojazdy o szerokości do 2,55 m. Stąd też minimalna szerokość korony drogi na nasypie 4,5 m uniemożliwia bezpieczny przejazd samochodów o szerokości 2,55 m i obsługę na zewnątrz samochodu. Biorąc pod uwagę minimalny okres trwałości obiektu budowlanego, jakim jest wał przeciwpowodziowy (wynoszący 50 lat) i potrzeby działań ratowniczych, zostały przyjęte minimalne szerokości wszystkich przejazdów i wjazdów na wał. Jeżeli droga na nasypie wału posiadałaby szerokość 3,5 m, to jezdnia po odjęciu minimalnych poboczy miałaby szerokość 2,5 m, co jest nie do przyjęcia ze względów eksploatacyjnych. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały racjonalność tej argumentacji, podzielając stanowisko inwestora o zastosowaniu w zakresie szerokości przejazdu wałowego przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji (str. 67), rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, powołano wyłącznie w celu uzasadnienia przyjęcia szerokości pobocza 0,5 m dla drogi wewnętrznej, gdyż tej kwestii nie reguluje rozporządzenie dotyczące dróg przeciwpożarowych.

Organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.

Z projektu podziału nieruchomości skarżących, stanowiącego załącznik nr 2, lp.194 do decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca współwłasność skarżących została podzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem dotychczasowym oraz na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha ([...] m²) z przeznaczeniem pod inwestycję (rozbudowę przejazdu wałowego). W ocenie Sądu, organ prawidłowo zaakceptował uzasadnienie inwestora wskazujące na niezbędność zajęcia tego terenu pod realizację inwestycji. Inwestor wskazał, że podczas określania granic terenu niezbędnego do realizacji inwestycji przyjęto zasadę, że rozbudowywany wał przeciwpowodziowy wraz z obiektami związanymi z nim funkcjonalnie (zjazdy i przejazdy wałowe) zostanie przejęty na własność Skarbu Państwa w całości, tzn. liniami rozgraniczającymi objęto koronę wału wraz ze skarpami z uwzględnieniem 3 m pasa terenu po stronie odwodnej, który umożliwi późniejszą eksploatację obiektu bez naruszania prawa własności związanego z gruntami przyległymi.

Podobna zasada obejmowała przejazdy wałowe, które wraz ze skarpami zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Zdaniem inwestora, przejęcie na własność Skarbu Państwa przejazdu wałowego wraz ze skarpami jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i konserwacji wału.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; zwanej dalej: u.g.n.) poprzez brak ustanowienia niezbędnych służebności oraz nałożenia na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w związku z pozbawieniem działki skarżących dostępu do drogi publicznej na skutek wywłaszczenia. Jak wynika z treści pkt IX decyzji organu I instancji w odniesieniu do niektórych nieruchomości objętych podziałem ustanowiono służebności na podstawie art. 120 u.g.n. Do nieruchomości tych nie zalicza się działka skarżących, którzy domagali się ustanowienia służebności przechodu i przejazdu do tej części ich działki, która znajduje się pomiędzy ogrodzeniem a wałem. Z akt sprawy wynika, że granica terenu niezbędnego dla realizacji przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie zmieniła istniejącego dostępu do drogi publicznej dla działki [...] (numeracja po podziale) w granicach ogrodzenia tej działki, która nadal ma dostęp poprzez istniejący zjazd do ul. [...].

Właściciele działki nr [...] (po podziale [...]) wykonali na swojej nieruchomości ogrodzenie, które nie pozwala im na dojazd do części nieruchomości, która znajduje się pomiędzy ogrodzeniem a wałem. Nie oznacza to jednak, że nie będą oni mieli dostępu do tej część nieruchomości, gdyż mogą tam dojechać poprzez będącą własnością M.N. działkę nr [...] (która ma dostęp do ul. [...]) lub dokonać przebudowy ogrodzenia.

W ocenie Sądu, nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działce skarżących na skutek realizacji spornego przejazdu wałowego. Organ wskazał, powołując się na informacje inwestora, że obecnie na przejeździe wałowym funkcjonuje odwodnienie wgłębne poprzez przepuszczalną nawierzchnię z klińca. Inwestor zrezygnował dla tego konkretnego przejazdu wałowego z nawierzchni z asfaltobetonu i przewidział realizację nawierzchni przepuszczalnej mineralno- żywicznej. Warunki spływu wody opadowej są identyczne na powierzchni przejazdu wałowego wraz ze skarpami jak w stanie istniejącym, gdyż zachowano zjazd indywidualny na działkę skarżących w stanie niezmienionym. Budowa kanalizacji deszczowej należy to do zadań własnych gminy.

W skardze kasacyjnej M.N. I S.N. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. 1. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowla hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r. Nr 86 poz. 579; zwanego dalej: rozporządzeniem z 20 kwietnia 2007 r.) poprzez niezasadne uznanie, ze przejazd wałowy stanowi urządzenie hydrotechniczne w rozumieniu tego przepisu, co doprowadziło w konsekwencji do ustalenia parametrów przejazdu wałowego w km 88+251 na podstawie przepisów ww. rozporządzenia zamiast na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124; zwanego dalej: rozporządzeniem z 2 marca 1000 r.);
2. 2. art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 35 ust. 2 p.b. poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie przejazdu wałowego w km [...], podczas gdy nie spełniał on warunków określonych w rozporządzenia z 2 marca 1999 r. tj.:
3. - § 101 w zw. z § 106 rozporządzenia poprzez brak zaprojektowania odwodnienia dla przejazdu wałowego;
4. - § 15 rozporządzenia poprzez ustalenie nieprawidłowej szerokości pasa drogowego,
5. 3. art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 624; zwanej dalej: p.w.) poprzez udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, która w planowanym kształcie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych i zalewania nieruchomości sąsiednich;
6. 4. art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej poprzez objęcie wywłaszczeniem części dziatki nr [...], która nie jest niezbędna dla realizacji inwestycji;
7. 5. art. 120 u.g.n. poprzez brak ustanowienia niezbędnych służebności oraz nałożenia na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w związku z pozbawieniem skarżących kasacyjnie dostępu do drogi publicznej na skutek wywłaszczenia;
8. 6. art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak ustalenia, że na działce nr [...] znajdują się urządzenia odwadniające, brak wzięcia pod uwagę skutków realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz nieprawidłowe ustalenie zakresu wywłaszczanych nieruchomości;
9. 7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, w tym o wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej przez inwestora, o której terminie nie zostały poinformowane pozostałe strony postępowania, co prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu;
10. 8. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnieni;
11. 9. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r., art. 13 ust. 2 oraz art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej, art. 234 p.w., art. 120 u.g.n., art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. art. 10 §1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
12. 10. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia.

Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. mający polegać na ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, w tym o wyniki wizji lokalnej przeprowadzonej przez inwestora, o której terminie nie zostały poinformowane pozostałe strony postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby wskazane przez nich uchybienie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Nie wskazali, że gdyby nie doszło do zarzucanego przez niech naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wynik sprawy byłby inny.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. mającego polegać na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie znajdujących się na działce nr [...] urządzeniach odwadniających. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestia mających znajdować się na działce o na [...] urządzeń odwadniających została szeroko omówiona. Organ wyjaśnił, że skarżący wskazywali na istnienie urządzeń odwadniających wraz z ich zasilaniem, które ich zdaniem, wykonane zostały na działce [...], jednak przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe nie potwierdziło twierdzeń skarżących.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł okazać się zasadny, bowiem ogranicza się on do stwierdzenia, iż naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegać miało na niewystarczającym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niespełniającym wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje jednak których z ustawowych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lub też która z podnoszonych przez skarżących kwestii nie została omówiona w tym uzasadnieniu.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd I instancji nie uchybił przepisowi § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że przejazd wałowy stanowi urządzenie hydrotechniczne w rozumieniu tego przepisu, co doprowadzić miało do ustalenia parametrów przejazdu wałowego na podstawie przepisów ww. rozporządzenia zamiast na podstawie przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Sąd I instancji zasadnie przyjął, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, iż przejazd przez obwałowanie przeciwpowodziowe jest drogą publiczną, do której zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. pod pojęciem budowli hydrotechnicznej rozumie się m.in. budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym wały przeciwpowodziowe. Przejazd wałowy ma umożliwiać przede wszystkim obsługę wału oraz dojazd do wału i na teren zawala w czasie powodzi dla odpowiednich służb, zatem jest on elementem wału przeciwpowodziowego, a więc budowli hydrotechnicznej. Zasadne było stanowisko Sądu I instancji, iż przejazdu wałowego nie można utożsamiać z drogą dojazdową, o której mowa w § 124 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. Przepis ten dotyczy bowiem, dróg dojazdowych do budowli hydrotechnicznych. Natomiast przejazd wałowy jest elementem samej budowli hydrotechnicznej.

Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Art. 1 u.d.p. wskazuje natomiast, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Brak jest zatem podstaw by tak jak chcą tego skarżący kasacyjnie, aby przejazd wałowy w niniejszej sprawie uznać, za drogę publiczną, do której zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się bowiem tylko przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych (§ 2 ust. 1).

Mając to na uwadze, za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 35 ust. 2 p.b. Skoro bowiem do przejazdu wałowego nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., to też decyzja Ministra nie mogła być sprzeczna z przepisami tego rozporządzenia.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 234 ust. 1 p.w. poprzez udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, która miałby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych i zalewania nieruchomości sąsiednich.

Z art. 234 ust. 1 p.w. wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku postępowania nie wykazano, aby realizacja spornej inwestycji doprowadziła do takiej zmiany stosunków wodnych, która mogłaby zostać uznana za szkodliwą dla gruntów sąsiednich.

Sąd I instancji, powołując się na ustalenia organów administracji publicznej prowadzących postępowania wyjaśnił, że obecnie na przejeździe wałowym funkcjonuje odwodnienie wgłębne poprzez przepuszczalną nawierzchnię z klińca. Inwestor zrezygnował dla tego konkretnego przejazdu wałowego z nawierzchni z asfaltobetonu i przewidział realizację nawierzchni przepuszczalnej mineralno-żywicznej. Warunki spływu wody opadowej są identyczne na powierzchni przejazdu wałowego wraz ze skarpami jak w stanie istniejącym, gdyż zachowano zjazd indywidualny na działkę skarżących w stanie niezmienionym. Samo przekonanie skarżących kasacyjnie o możliwym naruszeniu stosunków wodnych, nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, że do takiego naruszenia rzeczywiście dojdzie w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji.

Nie był również zasadny zarzut naruszenie art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej. W ocenie skarżących kasacyjnie naruszenie ww. przepisu polegać miało na objęciu wywłaszczeniem części działki nr [...], która nie jest niezbędna dla realizacji inwestycji.

We wniosku inwestor wskazuje nieruchomości, które są niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej i które zostaną wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości lub ich części, będące częścią inwestycji, a niezbędne do jej realizacji wskazuje się w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji. Wskazać należy, że organ wydający zgodę na realizację inwestycji na podstawie ustawy przeciwpowodziowej nie są uprawnione do dokonywania oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez inwestora.

W niniejszej sprawie należąca do skarżących kasacyjnie działka o nr [...] o powierzchni [...] ha została podzielona na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem dotychczasowym oraz na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na rozbudowę przejazdu wałowego. W toku postępowania administracyjnego inwestor w odpowiedzi na wątpliwości skarżących kasacyjnie w sposób dostateczny wyjaśnił kwestię niezbędności wywłaszczenia części ówczesnej działki o nr nr [...]. Inwestor wskazywał, że zaprojektowano rozbudowę przejazdu w związku z podniesieniem rzędnej korony obwałowań rzeki Wisły, wraz z dostosowaniem niwelety przejazdu do istniejących rzędnych terenu na zawalu oraz zaprojektowano także jego poszerzenie z 3,0 m do 4,5 m i na dostosowanie jego parametrów technicznych do przepisów prawa. Rozbudowa istniejącego przejazdu wałowego jest również niezbędna z powodu konieczności utrzymania ciągłości połączeniu drogi wewnętrznej (ul. [...]), znajdującej się po stronie odpowietrznej z drogą (wydzielonymi działkami o użytku "dr") przebiegającą po stronie odwodnej wału. Podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność została przez organy wyjaśniona w dostatecznych sposób. Natomiast racjonalność taki przyjętego rozwiązania nie podlegała ocenie.

Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 120 u.g.n. poprzez brak ustanowienia niezbędnych służebności oraz nałożenia na inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w związku z pozbawieniem skarżących kasacyjnie dostępu do drogi publicznej na skutek wywłaszczenia. Wskazany przepis przewiduje, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie.

Sąd I instancji szeroko odniósł się do podnoszonego przez skarżących kasacyjnie zagadnienia związanego z utratą dostępu do drogi publicznej, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji uznaje za prawidłowe. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie pozbawi dostępu do drogi publicznej nowopowstałej działki [...]. Działki ta w dalszym ciągu posiada dostęp poprzez istniejący zjazd do ul. [...]. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że właściciele działki nr [...] wykonali na swojej nieruchomości ogrodzenie, które nie pozwala im na dojazd do części nieruchomości, która znajduje się pomiędzy ogrodzeniem, a wałem. Nie oznacza to jednak, że nie będą oni mieli dostępu do tej część nieruchomości, gdyż mogą tam dojechać poprzez działkę nr [...] (która ma dostęp do ul. [...]) lub dokonać przebudowy ogrodzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.