Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 2704/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę J. Sz.-Z. i E. Z. (dalej: "Skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
pismem z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący zwrócili się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. wydanej przez Architekta Miasta i Gminy w [...] (dalej: "Organ"), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją tą Organ udzielił P., J. i J. Sz. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce nr ew. [...]. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") orzekł, że decyzja z dnia [...] października 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, ze zm., dalej: "P.b."), jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżących GINB zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, ale nie zgodził się z Wojewodą, że decyzja z dnia [...] października 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 P.b. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie decyduje wyłącznie "oczywistość" naruszenia prawa, ale także skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. W rozpoznawanej sprawie od chwili wydania pozwolenia na budowę upłynęło 27 lat. Kierując się potrzebą stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto zasadą zaufania obywatela do Państwa, w tym zasadą pewności prawa GINB uznał, że decyzja z dnia [...] października 1989 r. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Nie jest więc obaczona wadą rażącego naruszenia prawa. Z kolei z uwagi na art. 139 K.p.a., skoro decyzja Wojewody nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się.
W skardze Skarżący zarzucili, że decyzja z 1989 roku narusza w sposób rażący ich prawo własności zagwarantowane w art. 64 Konstytucji, zaś organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wyjaśnił, że oceny decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy dokonać na chwilę jej wydania, a nie na chwilę orzekania o nieważności. Ta uwaga dotyczy również oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Przepis art. 29 ust. 5 P.b. jest oczywisty. Stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.
Zatem należałoby przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością, ani nie legitymującemu się stosowną zgodą pozostałych współwłaścicieli, wyraźnie narusza art. 29 ust. 5 P.b. Jednak o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić dopiero wtedy, gdy stwierdzone, oczywiste naruszenie wywołuje ważkie, negatywne skutki, które wymagają usunięcia kosztem wartości, jakimi jest pewność i stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Taka ocena powinna uwzględnić znaczenie naruszonego przepisu dla porządku prawnego i co za tym idzie - społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia. W rozpatrywanym przypadku naruszony został przepis chroniący prawo własności. Według WSA, należy jednak rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, istniejące w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Wskazują one niewątpliwie, że Inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę na działce należącej w części do członków jego rodziny za wiedzą, a nawet zgodą tych osób - ojca i siostry, z którymi utrzymywał dobre stosunki rodzinne.
Świadczy o tym fakt, że ojciec i siostra (domagająca się obecnie stwierdzenia nieważności tej decyzji) otrzymali tę decyzję, a siostra ten stan prawny i fatyczny akceptowała przez około 27 lat. Decyzja naruszająca prawo w warunkach, w których to naruszenie godziło w prawa członków bliskiej rodziny i ci nie czuli się wówczas i przez wiele lat później pokrzywdzeni, nie może być z tego tytułu uznana za wywołującą w chwili jej wydania niemożliwych do zaakceptowania skutków społecznych czy gospodarczych. Należy zgodzić się, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przede wszystkim rozważyć, czy istniały podstawy do przyjęcia, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Ewentualnie później, w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, wszechstronnie i starannie zbadać, czy jest dopuszczalne zastosowanie w tej sprawie art. 158 § 2 K.p.a. z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. Reasumując WSA uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i z tych powodów skarga nie może być uwzględniona.
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 dalej: "P.p.s.a."), zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to wskutek dowolnego, gdyż bez wskazania konkretnych dowodów oraz braku uzasadnienia poczynionych przez WSA ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, polegających na przyjęciu, że " inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę na działce należącej w części do członków jego rodziny za wiedzą, a nawet zgodą tych osób - ojca i siostry, z którymi utrzymywał dobre stosunki rodzinne, o czym świadczy fakt, że ojciec i siostra (domagająca się obecnie stwierdzenia nieważności tej decyzji) otrzymali tę decyzję, a siostra stan prawny i faktyczny akceptowała przez około 27 lat", a które to naruszenie ww. przepisów postępowania, zdaniem Skarżących spowodowało, iż WSA zajął całkowicie błędne stanowisko stwierdzając, że decyzja z dnia [...] października 1989 r. nie narusza rażąco prawa, w konsekwencji czego WSA nie uwzględnił skargi na decyzję GINB z dnia [...] października 2017 r. oddalając ją w całości, przez co naruszył również przepis art. 151 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik (Inwestor) wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na art. 141 § 4 P.p.s.a. upatrując naruszenie tego przepisu w dowolnym ustaleniu przez WSA stanu faktycznego. W rozwinięciu zarzutu naprowadzono, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu WSA nie uzasadnił, w oparciu o jakie dowody dokonał opisanych w petitum ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie to dotyczy ustalenia, że decyzja z dnia [...] października 1989 r., poza Inwestorem, została doręczona również pozostałym współwłaścicielom nieruchomości, w tym Skarżącej. Dowolne w ocenie skargi kasacyjnej jest również ustalenie, że Inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę za wiedzą, a nawet zgodą Skarżącej oraz jej nieżyjącego już ojca.
Skarżący nie zgodzili się też z zawartym w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniem, że Skarżąca otrzymała decyzję z dnia [...] października 1989 r. oraz akceptowała stan faktyczny i prawny sprawy przez 27 lat. Ponadto WSA nie przeanalizował dokonanych przez siebie ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy z ustaleniami GINB. Nie podał także, które ustalenia GINB zostały przyjęte, a które nie, ani też nie dokonał ich oceny pod względem zgodności z prawem. WSA nie odniósł się także do kwestii prawnych wynikających z zarzutów Skarżących, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza ich prawo własności zagwarantowane w art. 64 Konstytucji RP podkreślając, że inwestycja w części dotyczącej nadbudowy, pomimo upływu blisko 30 lat, nie została zrealizowana.
Przedstawiony zarzut wraz z uzasadnieniem wymaga przypomnienia, że zagadnienie: "czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny" było przedmiotem wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 i art. 264 § 2 P.p.s.a. uchwały wyjaśniającej.
Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia".
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przez "stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Wskazano też, że "podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku".
W rozpoznawanej sprawie WSA przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również wskazał i wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu znalazły się rozważania aprobujące stanowisko GINB, że decyzja poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym (z dnia [...] października 1989 r.) nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, skoro nie wywołuje skutków społecznych czy gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania. Tym samym WSA sporządzając uzasadnienie odpowiadające wzorcowi ustawowemu nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany skargą kasacyjną. Zatem mając na uwadze przywołaną uchwałę sygn. II FPS 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.
Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznacza, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, tj. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Innymi słowy, o trafności zarzutu naruszenia przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jedyny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargą kasacyjną oddalił.