Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 784/21, oddalił skargę Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2021 r., znak: DOA.7210.59.2020.MML(1), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: DOA.7210.59.2020.JWO, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 grudnia 2019 r., znak: IR-IV.7721.431.2019.6, utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia 11 października 2019 r., nr 1077, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła "w trybie":
- 1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., poprzez "wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, które skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy występowały w sprawie przedstawione poniżej podstawy do uwzględnienia skargi, a mianowicie - z wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) zwanej dalej Pr. bud. "odnośnie tego, iż Gmina leży poza obszarem oddziaływania obiektu";
- 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi opartych na naruszeniu przepisów odnoszących się do statusu Gminy jako strony postępowania, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a na skutek uwagi WSA - art. 28 ust. 2 Pr. bud, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu tych przepisów w sprawie, poprzez stwierdzenie, że Gmina nie posiada indywidualnego interesu prawnego, uprawniającego do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina S., w szczególności wobec brzmienia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu ze względu na pominięcie w uzasadnieniu stanowiska Sądu o braku po stronie Gminy interesu prawnego w występowaniu w niniejszej sprawie wobec usytuowania działek gminnych względem działki inwestycyjnej, tj. pominięcie wyjaśnienia (tu: uzasadnienia), iż działki gminne leżą poza obszarem oddziaływania inwestycyjnego;
- 4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., polegające na uznaniu, iż nie został naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie mógł być zastosowany, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem - zdaniem skarżącej kasacyjnie, istniał ex offitio obowiązek uwzględnienia argumentacji Gminy, opartej na zarzucie naruszenia prawa - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z "art. 4 pkt 21 w decyzji Wojewody Wielkopolskiego" z dnia 12 grudnia 2019 r., a także poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia 11 października 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina S., gdyż GINB powinien w trybie nadzwyczajnym posiłkując się dyspozycją wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych podjąć czynności administracyjne (naruszenie prawa polegało na niewykonaniu ustawowego obowiązku zwrócenia się inwestora do zarządcy drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie w przedmiocie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w S., wobec umiejscowienia tej stacji w pobliżu drogi krajowej nr [...]).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota niniejszej sprawy, jak słusznie zauważył to Sąd I instancji, wobec treści zaskarżonej decyzji GINB, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca Gmina S. posiada indywidualny interes prawny uprawniający ją do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 grudnia 2019 r., znak: IR-IV.7721.431.2019.6, utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia 11 października 2019 r., nr 1077, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina S. Z tak określonej istoty sprawy wynika przedmiotowość lub bezprzedmiotowość podmiotowa sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym przez GINB w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc przepisu będącego prawną podstawą decyzji GINB z dnia 28 stycznia 2021 r., znak: DOA.7210.59.2020.JWO, o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Wielkopolskiego, utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia 11 marca 2021 r.
Zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma on zastosowanie zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi bowiem jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09).
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie można wykluczyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Może być przecież tak, że rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 Pr.bud. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 28 ust. 2 Pr.bud.
Niezależnie od powyższego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych też powodów, akceptując stanowisko, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. jest przepisem szczególnym, uzasadniony jest pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13). Fakt, że Sąd I instancji opowiedział się za pierwszym z wymienionych poglądów, nie oznacza, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest przymiot strony postępowania, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z administracyjnego prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej. Mieć bowiem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej.
Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w jego toku rozstrzygnięć.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonując analizy stanu faktycznego, prawidłowo doszedł do wniosku, że nieruchomości skarżącej Gminy nie znajdują się w obszarze oddziaływania zrealizowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. Zdefiniowany w powołanym przepisie obszar oddziaływania, oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Z powyższego wynika, że tylko nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami jest objęta obszarem oddziaływania. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości Gminy S., nr ew. [...] oraz nr ew. [...], nie graniczą z działką inwestycyjną o nr ew. [...], a projektowana stacja bazowa jest oddalona o ok. 180 m od granicy z działką nr ew. [...], o ok. 196 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 216 m od granicy z działką nr ew. [...].
Uwzględniając powyższe odległości słusznie przyjęto, że sporna inwestycja nie stwarza jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania i korzystania z działek należących do Gminy S., które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Przeanalizowano także potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Gminy, jakie mogłyby wynikać z przepisów odrębnych. W tym zakresie rozważono potencjalne ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych), stwierdzając - zgodnie z ww. przepisami - że ograniczenia takowe nie dotyczą gruntów Gminy. Zbadano również dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, dochodząc do wniosku, że nie odnosi się on do nieruchomości stanowiących własność Gminy.
Z ustaleń w sprawie wynika nadto, że żadna z anten zainstalowanych na wieży nie będzie skierowana w stronę działek Gminy S., a więc wiązki promieniowania emitowane przez zainstalowane na wieży anteny nie będą przebiegać nad ww. działkami. Dlatego też za poprawne należy uznać stanowisko, że działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...] stanowiące własność skarżącej Gminy nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy odrębne, a Gmina S. może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, gdyż projektowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie ogranicza jakiegokolwiek zagospodarowaniu gruntów gminnych. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr. bud. Podniesiony zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak uzgodnienia inwestycji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad wobec umiejscowienia stacji bazowej telefonii komórkowej w pobliżu drogi krajowej nr [...], także nie może odnieść skutku, bowiem okoliczność ta nie może świadczyć, że Gmina S. z tego względu ma interes prawny, a co za tym idzie ma przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie, Gmina S. poza przytoczeniem ogólnych poglądów nie wskazała na żadne okoliczności, które wskazywałyby, że posiada własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić interes prawny znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Gminy S. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Uwzględniając powyższe rozważania, uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował decyzję organu administracyjnego umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.