Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2371/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. I. (dalej: skarżący kasacyjnie) na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lipca 2016 r. znak [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie reprezentowany przez adw. T. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej "zaskarżonemu postanowieniu" zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
- - art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, podczas gdy strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu uchybionego nie z własnej winy, co zostało uprawdopodobnione, a także strona dopełniła czynności, dla której określony był termin, w konsekwencji organ powinien w badanej sprawie przywrócić uchybiony termin,
- - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez stawianie stronie wymogów przywrócenia terminu nieprzewidzianych ustawowo, tj. poprzez uzależnienie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od "udowodnienia" okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie "uprawdopodobnienie" okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, w konsekwencji nieprzywrócenie w badanych okolicznościach terminu do wniesienia odwołania,
- - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego pobyt żony cudzoziemca w szpitali w związku z zagrożoną ciążą nie jest okolicznością uprawdopodobniającą uchybienie terminu bez swojej winy,
- - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń nieznajdujących oparcia z zgromadzonym materiale dowodowym, a polegającym na "ustaleniu skarżący" ponosi winę za niezłożenie w terminie odwołania na skarżoną decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie miał możliwości wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wcześniej, z uwagi na fakt przebywania za granicą oraz na zły stan zdrowia małżonki skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału w sprawie powinna prowadzić do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.
Podnosząc powyższe:
- 1) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie;
- 2) na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
- 3) na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że P. I. "przebywał za granicą Rzeczpospolitej Polskiej", co jest okolicznością, która w sposób zasadniczy utrudnia udział strony w postępowaniu administracyjnym, m. in. dlatego, że w takich okolicznościach nie można się zapoznać z aktami sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego materiału, złożenie odpowiednich wniosków dowodowych i uzasadnioną obronę swoich praw. Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że O. I., małżonka P. I. w związku z zagrożeniem utraty ciąży musiała udać się do szpitala. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, podczas gdy strona złożyła stosowny wniosek o przywrócenie terminu, który został uchybiony nie z własnej winy, co zostało uprawdopodobnione, a także strona dopełniła czynności, dla której określony był termin, w konsekwencji organ powinien w badanej sprawie przywrócić uchybiony termin, czego jednak organ nie zrobił i przez to naruszył przywołane powyżej przepisy postępowania, "co z kolei miało wynik na rozstrzygnięcie w sprawie".
Ponadto według autora skargi kasacyjnej, organ na etapie postępowania administracyjnego, nienależycie uzasadnił zaskarżoną "decyzję", z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej "decyzji", w szczególności wątpliwości budzi brak wyjaśnienia dlaczego pobyt żony cudzoziemca w szpitalu w związku z zagrożoną ciążą nie jest okolicznością uprawdopodobniającą uchybienie terminu bez swojej winy. Biorąc pod uwagę powyższe w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ dopuścił się naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej, "Sąd dopuścił się naruszenia art. 7 KPA, 77 § 1 KPA w zw. z art. 80 KPA" poprzez dokonanie ustaleń nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a polegających na ustaleniu, że skarżący ponosi winę za niezłożenie w terminie odwołania na skarżoną decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że skarżący nie miał możliwości wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wcześniej, z uwagi na fakt przebywania za granicą oraz na zły stan zdrowia małżonki skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału w sprawie powinna prowadzić do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stronie postawiono wymóg "udowodnienia" okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, podczas gdy w ustawie przewidziano jedynie "uprawdopodobnienie" okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie "przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy". W skardze kasacyjnej nie wskazano podstaw kasacyjnych.
Ze względu na ograniczenia wynikające z art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 58 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej ma prawidłowa wykładnia art. 58 § 1 k.p.a. i wynikająca z niej przesłanka braku winy, która to przesłanka pozwala na przywrócenie terminu do dokonania danej, spóźnionej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 58 § 1 i 2 k.p.a jest prawidłowa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że termin do wniesienia odwołania upływał 30 października 2015 r. Pobyt żony w szpitalu trwał do 9 listopada 2015 roku.
W związku z tym wnosząc w dniu 25 maja 2016 r. odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, skarżący uchybił 7 dniowemu terminowi do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu - art. 58 § 2 k.p.a., - co stanowi samoistną podstawę do odmowy przywrócenia terminu.
Nie ulega wątpliwości, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 k.p.a., [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2013 i literatura tam podana). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej sprawie, zgodnie z którym przebywanie w szpitalu żony skarżącego kasacyjnie nie stanowiło przesłanki usprawiedliwiającej uchybienie terminu.
Z okoliczności tej sprawy nie wynika, żeby okoliczność w postaci przebywania żony skarżącego kasacyjnie w szpitalu oraz przebywanie skarżącego poza granicami RP uniemożliwiały mu działanie w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje faktu przebywania żony skarżącego kasacyjnie w szpitalu, natomiast stwierdza, że nie był to ten rodzaj przesłanki, który uniemożliwiał dochowanie terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wyjaśnił, że ma rację organ wskazując, że pobyt żony w szpitalu i pobyt cudzoziemca za granicą w żadnym razie nie stanowił wypełnienia przesłanki do "uchybienia terminu bez winy" - o czym stanowi art. 58 § 1 k.p.a. W trafnej ocenie Sądu I instancji, ani pobyt żony w szpitalu ani pobyt skarżącego za granicą taką przyczyną nie jest. Nie uniemożliwia bowiem samodzielnego działania skarżącego. Skarżący ani nie musiał opiekować się bezwzględnie żoną w szpitalu, ani nie było przeszkód, aby poprosił inną osobę o nadanie pisma. Żona miała bowiem zapewnioną opiekę w placówce medycznej.
Zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, a w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały szerzej uzasadnione. Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i właściwie uzasadnił postanowienie z [...] lipca 2016 r., znak [...]. O naruszeniu przez organy norm zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa.
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.