Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 222/18, na skutek skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady miasta.
Rada Miasta [...] uchwałą z [...] stycznia 2017 r., nr [...], powołując się na art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, w § 1 ustaliła, stanowiący załącznik do uchwały, Regulamin głosowania w wyborach na przewodniczącego Rady Miasta [...] oraz w § 2 przyjęła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W skardze Wojewoda [...] zarzucił naruszenie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zdaniem skarżącego, tryb powoływania i odwoływania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady wynika z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże regulacje zawarte w tych przepisach "nie zawierają (...) delegacji ustawowej do uchwalania przez radę gminy przepisów normujących tryb dokonywania wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących [rady] gminy".
Skarżący twierdził, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy i że tych zagadnień nie należy regulować poza statutem gminy. Zdaniem Wojewody "(d)o przedmiotowych zagadnień należy również zaliczyć kwestie związane z wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy. Tym samym uregulowanie wskazanych wyżej kwestii może nastąpić jedynie w uchwale rady gminy o charakterze statutowym. Uchwała taka, jako akt prawa miejscowego, podlega zaś publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym". To zaś oznacza, zdaniem Wojewody, że taki akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 19 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 94/11, z którego wynika, że "uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu głosowania wyboru radnego na przewodniczącego rady miejskiej, jako akt o charakterze statutowym stanowi akt prawa miejscowego, przez co podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych)". Przy czym Sąd uznał, że "o charakterze zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu świadczy przede wszystkim treść zawartych w nim regulacji". Przyjmując, że zaskarżona uchwała reguluje procedurę głosowania w wyborach na przewodniczącego Rady Miasta [...], Sąd uznał, że stanowi ona "typową materię statutową dotyczącą trybu pracy rady gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 (...) [ustawy o samorządzie gminnym] taka materia może być uregulowana wyłącznie w statucie gminy.
Nawet jednak, gdyby uznać dopuszczalność zamieszczenia takiej regulacji w osobnym akcie, na przykład w regulaminie uszczegóławiającym postanowienia statutu gminy dotyczące trybu pracy rady gminy, wydanym na podstawie i w granicach delegacji wynikającej ze statutu, to i tak nie może być wątpliwości, że regulacja dotycząca zasad i trybu głosowania w wyborach na przewodniczącego rady, nie traciłaby charakteru statutowego, przez co również taka materia jako akt prawa miejscowego wymagałaby dla jej wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowy i upływu co najmniej ustawowego okresu vacatio legis. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (...).
Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych".
Dalej Sąd pierwszej instancji twierdził, że art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "wymieniony jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, nie może stanowić samoistnej podstawy do określenia regulaminu wyboru radnego na przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady gminy. Przepis art. 19 ust. 1 (...) [ustawy o samorządzie gminnym] określa bowiem tryb wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Nie negując co do zasady możliwości uregulowania przez radę gminy kwestii związanych z wyborem przewodniczącego rady gminy, podkreślić należy, że może to nastąpić w uchwale rady gminy o charakterze statutowym".
Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że "skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących reguł określających tryb publikacji przewidziany dla aktów normatywnych, bowiem postanowiono w § 2 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia".
W skardze kasacyjnej Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że regulamin wyboru przewodniczącego rady gminy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki wymaga publikacji w dzienniku urzędowym, a nadto, że kwestie związane z wyborem przewodniczącego wymagają, dla swej ważności, regulacji w statucie gminy, na które to twierdzenia nie pozwala, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wykładnia literalna i celowościowa wskazanych przepisów.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "orzeczenie reformatoryjne", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył też, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy i podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada gminy jest jednym z organów gminy (art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady gminy powinny być określone w statucie gminy.
Przewodniczący rady gminy, wybierany przez radnych ze swego grona, organizuje pracę rady gminy oraz prowadzi jej obrady osobiście lub za pomocą wiceprzewodniczących rady gminy (art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym wybór przewodniczącego rady gminy jest, wprawdzie niekiedy jednorazowym, ale bardzo istotnym zadaniem rady gminy. Z tego powodu, w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tryb wyboru przewodniczącego rady gminy, w zakresie nieunormowanym w ustawie, powinien być określony w statucie gminy.
Obowiązujący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały Statut Gminy Miasta [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2011 r. nr [...], poz. [...] ze zm.) zawierał m.in. przepisy dotyczące wyłącznie trybu wyboru przewodniczącego rady (§ 19 ust. 2, § 23) oraz ogólne przepisy dotyczące głosowania, które miały również zastosowanie do głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego rady (podrozdział piąty rozdziału szóstego statutu).
Stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały Regulamin głosowania w wyborach na przewodniczącego Rady Miasta [...] zawierał m.in. przepisy dotyczące trybu wyboru przewodniczącego rady gminy w przypadku, gdy zgłoszono więcej niż jednego kandydata. Norm regulujących w takim przypadku tryb głosowania nad wyborem przewodniczącego rady gminy nie można było wyinterpretować ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów Statutu Gminy Miasta [...]. Zaskarżona uchwała, którą uchwalono regulamin wyboru przewodniczącego rady, objęła w związku z tym materię statutową. Regulowała bowiem tryb wyboru przewodniczącego rady gminy, a więc także tryb pracy rady gminy w zakresie wyboru przewodniczącego rady gminy. Z tego powodu uchwała ta powinna być uchwalona tak jak statut, a więc z zastrzeżeniem, że podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Uwzględniając powyższe NSA doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, zaś przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna jest niezasadna.
Mając to na uwadze NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec tego, że Gmina [...] w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a Wojewoda w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.