Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2403/21

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 240/21 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy – Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2020 r. nr [...], którą umarzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. pozwolenia na realizację inwestycji pn.: "Budowa [...]" na działce o nr ew. [...], obr. [...], [...], Dzielnica [...] Miasta Stołecznego Warszawy w Warszawie.
2. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
3. 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471)) przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie m.st. Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz Prezydent m.st. Warszawy jako zarządca drogi nie posiadają interesu prawnego,
4. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę i musiało to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego;
6. b) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności w zakresie:
7. - pominięcia informacji o toczącym się postępowaniu powiatyzacyjnym odnośnie działki [...] i [...] z obrębu [...] i braku ustalenia jego wpływu na postępowanie odwoławcze w przedmiocie pozwolenie na budowę, co w następstwie doprowadziło do przedwczesnego uznania, że skarżący nie mają interesu prawnego;
8. - poprzez uznanie, że kwestie własnościowe działek [...] i [...] z obrębu [...] są niesporne; a w konsekwencji braku ustalenia podmiotu będącego właścicielem działki [...], na której posadowiona jest sporna inwestycja oraz braku ustalenia podmiotu będącego właścicielem działki [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego;
9. - zawężenia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu", o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego do samych tylko "ograniczeń zabudowy tego terenu" i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzenie analizy na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. art. 3 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471);
10. - braku zbadania, czy inwestor uzyskał zgodę zarządcy drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i następstw braku takiej zgody na interes prawny zarządcy drogi w postępowaniu odwoławczym dotyczącym pozwolenia na budowę;
11. c) art. 151 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez uznanie w rozstrzygnięciu Sądu, że materiał dowodowy, w oparciu o który organ ustalił stan faktyczny sprawy, został zebrany w sposób prawidłowy i wystarczający dla prawidłowej oceny legalności decyzji, w sytuacji gdy w rzeczywistości materiał dowodowy nie był zupełny, co stanowiło samoistną przesłankę do uchylenia przez Sąd orzeczenia organu, a co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia organu;
12. d) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. 10 § 1 i 2 Kpa poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji podstawowej zasady postępowania administracyjnego w postaci umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie dowodu dowodu z wyroku WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 167/21 na okoliczność wyeliminowania z obrotu decyzji odmawiającej powiatyzacji działek [...] i [...] z obrębu [...] i decyzji utrzymującej ją w mocy oraz na okoliczność pominięcia w rozważaniach organu i Sądu wpływu toczącego się postępowania powiatyzacyjnego dotyczącego działki [...] i [...] z obrębu [...] na postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego o pozwoleniu na budowę. Zdaniem strony powołanie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie

W związku z powyższym poddano rozwadze Sądu, na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, zawieszenie postępowania przed Sądem do czasu uzyskania prawomocnej i ostatecznej decyzji w postępowaniu powiatyzacyjnym dotyczącym działki [...], na której posadowiony jest obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę oraz dz. [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Dodatkowo w piśmie z 16 września 2021 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Zarządu Dróg Miejskich z 19 sierpnia 2021 r. na okoliczność pominięcia uzyskania zezwolenia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
4. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
5. 3.4. Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można skutecznie organowi II instancji zarzucić błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 Kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w wersji obowiązującej przed nowelizacją, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie tego obszaru powinno następować zasadniczo na podstawie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym (np. w zakresie ochrony środowiska, ochrony zabytków itp.), w tym przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z: 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1011/09; 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 891/06; 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 276/08; 3 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2146/17, publ. w CBOSA). Unormowania o tym charakterze stanowić będą co do zasady źródło interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej z projektowanym obiektem w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1665/12 "Interes prawny to [...] interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich podstaw nie zawierają przepisy Kodeksu cywilnego, ponieważ nie przyznają kompetencji do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej.
6. 3.5. W konsekwencji powyższego trzeba uznać, że w szczególności przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiące element cywilnoprawnego określenia treści i granic prawa własności nieruchomości nie mogą być wyłączną i samoistną podstawą interesu prawnego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 144 Kodeksu cywilnego "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Przepis ten odnosi się do oddziaływania nieruchomości na otoczenie w postaci tzw. immisji pośrednich (np. pyły, zapachy, hałasy, gazy itp.), które są co do zasady dozwolone, o ile nie przekraczają przeciętnej miary w nim wskazanej. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jednak jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2011/11; 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08; 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1365/14; 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 905/14, publ. w CBOSA). Przewidziana w art. 144 Kodeksu cywilnego miara dopuszczalnych zakłóceń jako oparta na kryteriach społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunkach miejscowych ma charakter autonomiczny wobec regulacji administracyjnoprawnych, w tym również tych, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, powoływanie się przez skarżącego na zintensyfikowanie użytkowania terenu inwestycji i wzmożony ruch samochodów w jej otoczeniu, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, a także istnienie interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wyjaśniono, nie każda uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania.
7. 3.6. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wykonywania przez skarżącego funkcji zarządcy drogi publicznej w żaden sposób nie kreuje interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zabudowy nieruchomości przyległej do drogi publicznej, ponieważ brak jest jakiegokolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości drogowej. Rolą zarządcy drogi jest wyłącznie uzgodnienie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jednak w żaden sposób zabudowa nieruchomości sąsiedniej nie wpływa na ograniczenie w zagospodarowaniu istniejącej drogi publicznej.
8. 3.7. Również fakt, że w odniesieniu do działki [...], na której posadowiony jest pomnik oraz działki [...] toczy się postępowanie powiatyzacyjne nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę kwestii interesu prawnego skarżącego. W tym zakresie należy podzielić stanowisko orzecznictwa wyrażane w odniesieniu do postępowania komunalizacyjnego. Wynika z niego, że nieuzyskanie decyzji komunalizacyjnej uniemożliwia Gminie skuteczne powoływanie się na nabycie mienia. W postanowieniu z 24 lutego 2010 r. sygn. III CSK 144/09 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wojewoda wydaje decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, która jest wiążąca także w postępowaniu sądowym (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30). Decyzja ta ma deklaratoryjny charakter, ale stanowi jedyny dowód nabycia mienia. Wynika stąd, że nieuzyskanie decyzji uniemożliwia skuteczne powoływanie się na nabycie". Analogicznie w wyroku z 6 lutego 2004 r. sygn. akt II CK 404/02 Sąd Najwyższy ponownie wyjaśnił, że "w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. przede wszystkim uchwały z 29 lipca 1993 r. sygn. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 i z 2 sierpnia 1994 r. sygn. III CZP 94/94, OSNC 1995/1/9) wyjaśniono, a w piśmiennictwie tę interpretację zaaprobowano, że chociaż nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następuje z mocy prawa z chwilą wejścia ustawy w życie, to stwierdzenie owego przejścia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej - wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle - uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to należy zastosować również w odniesieniu do decyzji wydawanej na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
9. 3.8. W świetle powyższego oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przy jednoznacznym i niewywołującym wątpliwości stanie faktycznym sprawy nie było potrzeby wyjaśniania kwestii toczącego się postępowania powiatyzacyjnego i kwestii własnościowych działek [...] i [...]. Nie ma również żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy to, czy inwestor uzyskał zgodę zarządcy drogi w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i jest wystarczający dla uznania braku interesu prawnego skarżącego. Zatem zarówno art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 151 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, jak i art. 151 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, a w konsekwencji także art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie zostały naruszone.
10. 3.9. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. 10 § 1 i 2 Kpa, nie wyjaśniono jednak na czym w istocie miałoby ono polegać i jaki miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje na czynny udział skarżącego w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.
11. 3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Bezprzedmiotowe było przy tym przeprowadzanie powołanych dowodów, niemających żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania.
12. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.