Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Łd 328/12, uchylający decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2012 r. oraz wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej.
Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2010 r. J. C. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub ustawą o świadczeniu pieniężnym. We wniosku podał, że w lutym 1941 r. został wraz z rodzicami i rodzeństwem wysiedlony z gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości W. i deportowany do miejscowości W., gdzie został skierowany do pracy przymusowej w gospodarstwie rolnym U., którą to pracę wykonywał od maja 1941 r. do maja 1945 r.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organ orzekł o odmowie przyznania uprawnienia, a powodem tej odmowy, jak wynika z uzasadnienia, było nieprzedłużenie przez wnioskodawcę dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji.
W dalszym toku sprawy, prowadzonej z wniosku o ponowne jej rozpoznanie, wnioskodawca na żądanie organu przedłożył pisemne oświadczenia świadków S. F. i A. C. potwierdzające wykonywanie przez niego pracy w podanym okresie w gospodarstwie rolnym prowadzonym początkowo przez " Niemca o nazwisku W.", a następnie przez "Polaka U.".
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie uznając, że w przypadku wnioskodawcy nie miała miejsca deportacja do pracy przymusowej niezbędna do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego wynikającego z ustawy.
Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 548/11, po rozpoznaniu skargi J. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił w/w decyzje, uznając że organ uchybił przepisom postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń w odniesieniu do kwestii deportacji (wywiezienia) skarżącego do pracy przymusowej. Organ nie wyjaśnił zatem, czy w sprawie miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku o sygnaturze K 49/07 (Lex nr 531736). Formułując wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd zalecił dokładne ustalenie miejsca pracy skarżącego oraz jej charakteru, a w szczególności wyjaśnienie czy wykonywana praca przybrała szczególnie dotkliwą formę tzn. czy wysiedlenie rodziny skarżącego do W. łączyło się z wywiezieniem do pracy przymusowej oraz z "wyrwaniem" i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Zalecił również uwzględnienie okoliczności zajęcia rodzinnej miejscowości skarżącego pod poligon i brak możliwości powrotu do niej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, jak wynika z akt, uzupełnił materiał dowodowy pozyskując z archiwów informacje dotyczące świadków- S. F., który pracował w sąsiednim gospodarstwie u niemieckiego gospodarza oraz A. C., który pisemnie zapewniał o pracy ze skarżącym w jednym gospodarstwie rolnym "u Niemca W.". Do akt organ dołączył zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym stwierdzono, że przy ustaleniu emerytury A. C. zaliczono okres pracy przymusowej wykonywanej na rzecz hitlerowskich Niemiec w czasie II wojny światowej od 12 marca 1941 r. do 15 maja 1944 r. w gospodarstwie rolnym w W. u Niemca – J. F.– jako pracownik fizyczny. Dołączono również wniosek A. C. o przyznanie świadczeń z tytułu pracy przymusowej w okresie od lipca 1944r. do maja 1945 r. oraz dokumenty pracy sporządzone w języku niemieckim dotyczące A. C. Nadto organ przyjął pisemne wyjaśnienia J. C. odnośnie członków jego rodziny wysiedlonych wraz z nim z rodzinnej miejscowości, okoliczności tego wysiedlenia, skierowania do pracy, warunków pracy u niemieckiego gospodarza i warunków życia na wysiedleniu.
Po tak przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie odmówił przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego.
W następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. organ utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że wnioskodawca wraz z rodziną w lutym 1941 roku został wysiedlony z rodzinnej miejscowości W. Zaświadczenie Archiwum Państwowego potwierdza, że wysiedlenie to miało związek z budową na tym terenie poligonu wojskowego.
Organ wyjaśnił, że w czasie okupacji często zdarzały się wysiedlenia całych miejscowości w związku z zajęciem terenów przez III Rzeszę. Wnioskodawca wraz z rodziną trafił do oddalonej o ok. 7 km miejscowości W. Rodzina zamieszkała w baraku, a warunki pobytu były ciężkie. Po 3 miesiącach, w maju 1941 roku, wnioskodawca został skierowany do pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez obywatela niemieckiego. Wykonywał prace polowe i porządkowe oraz prace związane z obrządkiem zwierząt. W tym samym miejscu pracowali także rodzice strony. Mimo przejęcia w czerwcu 1942 roku gospodarstwa przez Polaka, wnioskodawca nie zmienił miejsca pracy, co potwierdzają świadkowie. Organ uznał, że w tych okolicznościach nie miała miejsca deportacja do pracy przymusowej w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż celem wysiedlenia wnioskodawcy nie było skierowanie go do pracy, lecz utworzenie poligonu wojskowego na terenie miejscowości w której mieszkał.
Podnoszona przez stronę okoliczność, jaką była utrata gospodarstwa była niewątpliwie formą represji. Jednakże uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje z tytułu wysiedlenia (a co się z tym wiąże utratą domu, czy gospodarstwa i brakiem możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu), lecz z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje ciężkiej sytuacji strony i jej rodziny na wysiedleniu, jednak uprawnienie do świadczenia pieniężnego przysługuje wyłącznie z tytułu wywiezienia do pracy przymusowej. Nadmienił, że każda osoba (rodzina), która została wysiedlona w czasie okupacji, aby utrzymać się przy życiu najczęściej była zobowiązana do podjęcia pracy. Regulacją ustawy o świadczeniu pieniężnym zostały objęte jednak jedynie te osoby, które zostały deportowane (wywiezione) w celu wykonywania pracy przymusowej. Osoby (rodziny), które były zobowiązane do podjęcia pracy przebywając na wysiedleniu (przede wszystkim w celu zapewnienia egzystencji sobie czy rodzinie) nie są objęte przepisami ustawy.
We wniesionej skardze J. C. zarzucił, że organ wadliwie ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie, gdyż w jego przypadku miała miejsce deportacja połączona z wywiezieniem do pracy przymusowej. W związku z budową poligonu wojskowego deportowano w różne strony świata wszystkich mieszkańców jego miejscowości i miejscowości sąsiednich. Podniósł, że spełnia przesłanki z art. 2 pkt 2 ustawy, a wykonywana na deportacji praca stanowiła formę represji, o której mowa w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając wydane decyzje uznał, że organ nie zrealizował jego wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ ocenił przesłankę deportacji, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy wbrew wcześniejszym jego zaleceniom i bez uwzględnienia wszystkich realiów czasów okupacji. Wyjaśnił, że pojęcia "deportacja" nie można odnosić wyłącznie do odległości między rodzinną miejscowością strony, a miejscem przesiedlenia. Wytknął organowi naruszenie art. 80 kpa przy ocenie materiału dowodowego. Wskazał, że nawet jeżeli praca skarżącego pozwalała na zachowanie egzystencji, to z tego powodu nie traciła charakteru niewolniczej, a fakt wywiezienia z powodu zorganizowania w rodzinnej miejscowości poligonu nie wykluczał deportacji do pracy przymusowej.
Uznał, że pogląd organu w tym zakresie nie został poparty żadnym dowodem i z tego względu jest on nieuzasadniony. Przyjął, że "skoro skarżący wykazał, iż wykonywał pracę i był deportowany, to organ powinien przedstawić dowody kontestujące to twierdząc, że deportacja nie miała miejsca w celu pracy przymusowej". Zalecił, aby ocena poszczególnych dowodów i faktów zaistniałych w sprawie nastąpiła z uwzględnieniem, że wydarzenia miały miejsce niemalże 70 lat temu, a stroną postępowania jest osoba starsza.
W skardze kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Wskazując na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 2 pkt 2 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez skarżącego stanowiły represję w rozumieniu tego przepisu.
Z kolei w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a organ zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania procesowego zostały naruszone, co skutkowało zamiast oddaleniem skargi to jej uwzględnieniem i uchyleniem obu decyzji, podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy,
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie w pełni zrealizował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2011 r. i nie uwzględnił oceny prawnej tam sformułowanej podczas gdy organ zrealizował wytyczne i zastosował się do oceny prawnej,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec wskazania przez Sąd niedozwolonych reguł interpretacyjnych nakazujących organowi interpretację faktów i dowodów w kontekście wieku strony (osoba starsza).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są zasadne.
Analiza akt sprawy, w szczególności w zakresie postępowania przeprowadzonego w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 548/11 pozwala stwierdzić, że organ zrealizował zalecenia zawarte w tym wyroku i należycie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego. W sytuacji gdy powodem uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć organu były uchybienia przepisom postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 kpa) w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego pod kątem ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych dla jej załatwienia, to ocena tego materiału po jego uzupełnieniu w kontekście art. 2 pkt 2 ustawy pozostawała niewątpliwie w gestii organu administracji. Wprawdzie Sąd w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r., nawiązując do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., przedstawił organowi swój pogląd na wykładnię pojęcia "deportacji do pracy przymusowej", jednak nie można uznać, że wydane w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania decyzje pogląd ten podważają.
Wobec zalecenia Sądu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i zbadania deportacji wnioskodawcy do pracy przymusowej pod katem jego "wyrwania" i odizolowania od dotychczasowego środowiska, stanowcza ocena zaistnienia przesłanki z art. 2 pkt 2 ustawy mogła nastąpić dopiero po uzupełnieniu tego postępowania. Ocena ta, wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, nie ograniczyła się wyłącznie do oceny odległości między rodzinną miejscowością strony, a miejscem przesiedlenia. Zarzut pod adresem organu nieuwzględnienia okoliczności związanych z realiami czasów okupacji, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, również nie jest uprawniony.
Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia przepisom postępowania są w istocie konsekwencją przyjęcia wadliwej wykładni prawa materialnego. Wykładając bowiem treść art. 2 pkt 2 ustawy Sąd przyjął, że ustalenie faktu wysiedlenia skarżącego z rodzinnej miejscowości i ustalenie wykonywania pracy w miejscu przesiedlenia jest wystarczające dla przyjęcia przesłanki "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej", o której mowa w tym przepisie. Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować.
Stosownie do art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym represją w jej rozumieniu jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945.
Świadczenie pieniężne przysługuje zatem wówczas, gdy po pierwsze miała miejsce deportacja i po drugie deportacji tej dokonano w celu wykonywania pracy przymusowej. Dla przyjęcia spełnienia przesłanki "deportacji do pracy przymusowej" konieczne jest stwierdzenie nie tylko przymusowego opuszczenia miejsca zamieszkania (jak to miało miejsce w przypadku skarżącego), ale również bezpośredniego związku tej okoliczności ze skierowaniem do pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 2 ustawy nie może pomijać celu związanego z przymuszeniem do opuszczenia miejsca zamieszkania. Tylko wówczas gdy wykonywanie pracy na rzecz okupanta było powodem wywiezienia można przyjąć, że miała miejsce "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej" w rozumieniu w/w przepisu. Podkreślić należy, że prezentowany pogląd jest w pełni zgodny ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku przywołanym przez Sąd I instancji, a odnoszącym się do wcześniejszej wersji omawianego przepisu.
Analiza uzasadnienia wyroku z 16 grudnia 2009 r. w sprawie K 49/07 jednoznacznie potwierdza, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego wynikającego z ustawy przysługuje wyłącznie tej grupie osób deportowanych, które zostały wywiezione do pracy przymusowej (potocznie "na roboty"). W okolicznościach niniejszej sprawy warto zwrócić uwagę na następujące fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia: "Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. (...) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i kwestionuje nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek dostępu do świadczeń deportacyjnych.
Naruszenie w tym zakresie zasady równości jest bezpośrednim wynikiem uzależnienia prawa do analizowanego świadczenia od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenia możliwości otrzymania świadczeń przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Trybunał Konstytucyjny nie ma natomiast zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Trybunał podważając przyjęte przez ustawodawcę we wcześniejszej wersji art. 2 pkt 2 ustawy kryterium geograficzne deportacji w pełni akceptował cel ustawodawcy związany z uchwaleniem ustawy tj. uprzywilejowania wśród osób wykonujących pracę przymusową tylko tych, które w tym celu zostały zmuszone do opuszczenia rodzinnych miejscowości i wywiezione w obce i wrogie środowisko.
Należy też wskazać, że na konieczność istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy deportacją, a wykonywaniem pracy przymusowej przy wykładni "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej" z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 października 2013 r. w sprawie II OSK 1174/12 i z dnia 25 października 2013 r. w sprawie II OSK 1190/12 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone należy w pełni podzielić.
W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać, że skarżący doznał represji, o której mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego celem deportacji skarżącego i jego rodziny nie było wykonywanie pracy na rzecz III Rzeszy, lecz budowa poligonu na terenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wprawdzie nie można wykluczyć, że oba te cele okupant realizował jednocześnie, niemniej przeprowadzone dowody tego nie potwierdzają. Słusznie organ podkreślił, że w przypadku skarżącego brak wymaganego związku pomiędzy przymusowym opuszczeniem miejsca zamieszkania, a skierowaniem do pracy przymusowej. Z akt sprawy wynika co prawda, że skarżący jako dziecko w maju 1941 r. (kilka miesięcy po deportacji) rozpoczął pracę w gospodarstwie rolnym obywatela niemieckiego, co potwierdzają zeznania świadków. Nie ma natomiast żadnych dowodów, że przymuszenie do świadczenia pracy w tym gospodarstwie nastąpiło z nakazu (skierowania) okupanta, ani że wykonywanie pracy przez skarżącego lub jego rodziców było powodem ich wywiezienia z rodzinnej miejscowości, a tylko takie ustalenie umożliwiałoby przyznanie uprawnienia do świadczenia wynikającego z ustawy.
Prawidłowe okazało się zatem stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że w rozpatrywanej sprawie Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż odpowiadała ona prawu.
Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, odstępując jednocześnie, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.