Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1158/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Na wniosek wskazanego wyżej inwestora Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego (usługi pogrzebowe i spopielania), budynku gospodarczego, zbiorników na gaz LPG o pojemności 10 m3 wraz z zagospodarowaniem terenu, murami oporowymi oraz parkingami na działce o numerze geod. [...], położonej w B. przy ul. M., wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i projektowanym zjazdem z tej ulicy.
Wskutek odwołania złożonego przez J. i M. W. oraz A. K. decyzja ta została uchylona powołaną decyzją z dnia [...] października 2013 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które w uzasadnieniu wyszczególniło trzy zasadnicze powody takiego rozstrzygnięcia.
I tak uznało najpierw, że mapa, na której dokonano analizy terenu, nie odpowiada wymogom ustawowym, gdyż nie została uwiarygodniona jako dokument przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie opatrzono jej bowiem pieczęcią potwierdzającą ten fakt, a także jej aktualność na dzień jej wydania osobie zainteresowanej.
Następnie Kolegium wyraziło pogląd, że organ pierwszej instancji nie rozważył w dostatecznym stopniu zebranego materiału dowodowego co do tego, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jego zdaniem ze względu na charakter tej inwestycji, szczególnie rodzaj usług, jakim ma ona służyć, wcale nie jest jednoznaczne to, czy będzie ona bezkolizyjnie współistnieć z dotychczasową zabudową mieszkaniową jednorodzinną i nie będzie stwarzała żadnych uciążliwości dla tego otoczenia, chociażby w postaci hałasu i zapachów.
Wreszcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na niezgodność planowanego zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl którego usługi pogrzebowe należy lokalizować na terenach obiektów lub zespołów sakralnych (w rejonach cmentarzy), poza ośrodkiem usługowym na działkach wydzielonych, z zachowaniem niezbędnej odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej. Przyznał wprawdzie, że ustawa nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy od treści tego dokumentu, lecz stwierdził, iż w niektórych, szczególnie uzasadnionych przypadkach należy ją jednak uwzględnić. Studium kształtuje wszak politykę gminy, niejako uprzedzając i kształtując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie warunków zabudowy, wydawana w razie braku planu, pełni jego funkcję, wobec czego ona również nie może pomijać ogólnych założeń planistycznych zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyraziło pogląd, że sprawa wymaga wyjaśnienia w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, wykraczającym poza ramy wyznaczone przez art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) i w konsekwencji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Inwestor wniósł od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy oraz art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojej wcześniejszej argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku zaznaczył, że przedmiotem jego oceny jest to, czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Zaakcentował, że przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie tego przepisu stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym i jest możliwe tylko wówczas, gdy organ ten nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego. W sytuacji zatem, gdy materiał dowodowy został zasadniczo w sprawie zebrany, zaś spór w niej ogranicza się do jego oceny, organ odwoławczy stosownie do art. 136 K.p.a. powinien sam dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy lub też ewentualnie zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.
Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ żaden z podanych przez organ odwoławczy trzech powodów uchylenia zaskarżonej decyzji nie uzasadniał zastosowania tego przepisu. Przywołał regulacje art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odwołał się zarazem do definicji mapy zasadniczej zamieszczonej w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) i zauważył, że w jej świetle mapa taka, aby mogła prawidłowo spełniać swoją rolę, musi zawierać aktualne informacje przestrzenne, co oznacza, iż ma być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z tego punktu widzenie brak pieczęci poświadczającej pochodzenie mapy z tego zasobu może budzić wątpliwości co do aktualności wynikających z niej informacji przestrzennych, lecz wątpliwości te mogły być rozwiane samodzielnie przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej byłoby uzasadnione dopiero wtedy, gdyby wskutek tych ustaleń wątpliwości te zostały potwierdzone.
Sąd zwrócił uwagę, że nawet zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy sprawy został niedostatecznie rozpoznany, nie zaś zebrany w niewystarczającym stopniu, co oznacza, iż materiał ten pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak podkreślił, organ ten dokonał zresztą własnej oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, przez co w istocie podjął decyzję kasacyjną w celu związania organu pierwszej instancji swoim stanowiskiem w tej materii, a nie celem uzupełnienia materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo i doktrynę, podniósł, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 ustawy wiąże ono jedynie organy gminy podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma statusu aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jest wyłącznie planistycznym aktem kierownictwa wewnętrznego określającym politykę przestrzenną gminy, wytyczającym kierunek działania jej organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym jej aparatu przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Sąd zaakcentował, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi sytuacja uzasadniająca wbrew przepisom prawa stwierdzanie zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy z treścią studium.
Podsumowując Sąd powtórzył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. naruszyło art. 138 § 1 i 2 K.p.a., uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, skoro materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, lecz powtórnej oceny. Z tej przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
J. W., M. W. oraz A. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 maja 2014 r., zaskarżając go w części uchylającej zaskarżoną decyzję.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz z art. 2 pkt 7 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na "uznaniu, iż pomimo niedostarczenia przez wnioskującego wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mapy katastralnej, która spełnia wymogi ustawy, okoliczność ta nie przesądza o wadliwości samego wniosku i ocenie organu I instancji dokonanej na jego podstawie".
Drugi zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 5 ustawy. Sprowadzać się ono miało do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. potraktowało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na równi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akt ten nie ma charakteru wiążącego, lecz jego ogólne założenia powinny być uwzględnione przy ustaleniu warunków zabudowy.
Z kolei pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 136 § 3 K.p.a. nie podjął czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, podczas gdy "wobec zaistnienia sytuacji opisanej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a." decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, co uzasadniało oddalenie skargi.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 i art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy z uzasadnienia orzeczenia, jak też zebranego materiału dowodowego wynika, iż materiał ten nie był wystarczający do wydania merytorycznej decyzji.
Kolejny zarzut również został odniesiony do art. 141 § 1 lit. a P.p.s.a. w związku ponownie z art. 1 § 2 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., a nadto art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy rozstrzygając sprawę bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności przyjęcie, że merytoryczne rozpoznanie sprawy wymagało jedynie uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był przeprowadzić postępowanie od początku bądź co najmniej w znacznym zakresie.
Pełnomocnik zarzucił wreszcie Sądowi naruszenie art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.-Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) poprzez zastosowanie oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów i niedopełnienie obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku z dnia 22 maja 2014 r. w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania – uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stan faktyczny sprawy, po czym, nawiązując do orzecznictwa i doktryny, rozwinął kolejno zarzuty kasacyjne. W pierwszej kolejności zaakcentował, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek, którym organ co do zasady jest związany. W tym kontekście podkreślił znaczenie tego, iż do wniosku powinna być załączona kopia mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa pochodząca z tego zasobu korzysta z domniemania prawdziwości danych w niej zawartych, toteż nawet najmniejsze odstępstwo od niej na kopii może mieć decydujące znaczenie dla dalszego postępowania i ochrony prawa obywateli – właścicieli nieruchomości. Pełnomocnik zwrócił jednak uwagę m.in. na to, że "zakres wykorzystania" takiej mapy jest ograniczony.
W konsekwencji nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji, w myśl którego organ odwoławczy mógł porównać kopię dołączoną do wniosku z oryginałem. Jego zdaniem działalnie to stanowiłoby obejście prawa, gdyż wspomniany organ nie ma w tej materii kompetencji wymaganych ustawą – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Obowiązek naniesienia danych na mapie spełniającej wymogi ustawowe spoczywa na inwestorze, a mapa przedłożona przez niego jako załącznik do wniosku staje się integralną częścią decyzji. Wadliwość tego załącznika oznacza więc niekompletność decyzji ustalającej warunki zabudowy i budzi wątpliwości co do prawidłowości poprzedzającej tę decyzję analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretował rozważania organu odwoławczego na temat zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wywodził, że organ wcale nie uznał, iż ten ostatni akt ma moc wiążącą taką jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz wyeksponował potrzebę uwzględnienia jego treści w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W jego ocenie organ wyjaśnił jedynie, dlaczego w niniejszej sprawie tego rodzaju przypadek zachodzi. Pełnomocnik, nawiązując do orzecznictwa, podniósł, że studium określa ogólne wytyczne planistyczne, z którymi decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być sprzeczna. Nie oznacza to jednak konieczności wydania decyzji na podstawie studium.
Następnie pełnomocnik zauważył, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora, w którego interesie leży dołożenie starań, by spełnione zostały wszystkie wymogi przewidziane celem uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. Zaznaczył zarazem, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. toczyło się postępowanie odwoławcze, sprowadzające się do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś do ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie do art. 136 K.p.a. w tym postępowaniu zakres postępowania dowodowego jest wszak węższy i ogranicza się jedynie do uzupełniania już wcześniej zebranego materiału dowodowego. Pełnomocnik skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie skala tych uzupełnień musiałaby być szersza na tyle, iż wiązałyby się one w istocie z przeprowadzeniem postępowania dowodowego od nowa. W jego ramach należałoby bowiem pozyskać mapę odpowiadającą warunkom ustawowym, nanieść na nią nowe dane (rysunki) i dalej ustalić zakres oddziaływania inwestycji, oceniając ją z punktu widzenia obowiązujących przepisów, co łączyć się musi z ustaleniami faktycznymi co do tego, czy usługi spopielania ciał stanowią kontynuację i uzupełnienie dotychczasowej zabudowy.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że oceny prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy nie można dokonywać pod względem zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, określając powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy orzecznicze jako niereprezentacyjne. Jego zdaniem nietrafny jest również zarzut kwestionujący wartość dowodową kopii mapy zasadniczej ze względu na brak pieczęci potwierdzającej przyjęcie mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem wymóg, aby przyjęcie mapy do takiego zasobu miało być potwierdzane w taki właśnie sposób.
Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. M. W., A. W. i M. W., współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], J. N., J. N. i Ł. N., współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz D. M, S. M. i J. B., współużytkownicy wieczyści nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestników. Powołali się m.in. na art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz na orzecznictwo, zgodnie z którym o interesie prawnym właściciela (użytkownika wieczystego) decydującym o jego statusie strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczących inwestycji realizowanej na innej nieruchomości, decyduje zakres oddziaływania tej inwestycji. Ten zaś w przypadku przedsięwzięcia planowanego w niniejszej sprawie jest szeroki i wykracza znacznie poza nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą. Nie może również mieć na względzie tego, że z zawartych w tej skardze wywodów wynika, iż w istocie strona zarzuca naruszenie innego przepisu niż ten wymieniony wprost w ramach jej podstaw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1459/11, LEX nr 1131476 i dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).).
Spostrzeżenia powyższe są niezbędne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest z tego punktu widzenia mankamentami, będącymi wynikiem niezachowania precyzji i staranności niezbędnej przy sporządzaniu tego rodzaju pism. Dwa spośród jej zarzutów zostały wszak odniesione do przepisów nieistniejących poprzez oznaczenie takich jednostek redakcyjnych, które w danym akcie prawnym w ogóle nie występują. Chodzi o art. 136 § 3 K.p.a., a także art. 141 § 1 lit. a oraz art. 1 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie można podjąć próbę ustalenia z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, jakie przepisy autor skargi kasacyjnej miał na myśli, zwłaszcza że w tym ostatnim przypadku przez pomyłkę przywołał ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamiast ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647), lecz, jak już była o tym mowa, snucie takich przypuszczeń wykracza poza wiążące Naczelny Sąd Administracyjne granice skargi kasacyjnej. Uchybienia te nie dyskwalifikują zresztą skargi kasacyjnej w tym sensie, że nie uniemożliwiają nadania jej biegu i ustosunkowania się do jej zarzutów.
Dzielą się one na zarzuty materialnoprawne oraz zarzuty procesowe. Oznacza to, że – wbrew kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej – najpierw należy rozważyć zarzuty proceduralne. Taki sposób postępowania uznany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się m.in., że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).
Przystępując do rozpoznania zarzutów proceduralnych już na wstępie stwierdzić należy, że ten spośród nich, który został odniesiony do art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego został podniesiony nieadekwatnie do sprawy. Dotyczy on bowiem przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie stosował, a przez to nie mógł naruszyć w sposób wskazany w rozwinięciu zarzutu, czyli poprzez przyjęcie błędnych kryteriów oceny dowodów. W art. 106 § 5 P.p.s.a. odesłano wszak do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, lecz w zakresie postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ten ostatni przepis przewiduje zaś możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów.
W konsekwencji stanowi on wyjątek od zasady wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a., skądinąd także objętego podstawami kasacyjnymi, w myśl której sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uwaga 12 do art. 106). Polega on na wyjściu poza materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w aktach administracyjnych poprzez przeprowadzenie dowodu dodatkowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie dokonał zaś takiego uzupełnienia materiału dowodowego.
Kolejnym przykładem powołania w skardze kasacyjnej przepisu, którego Sąd pierwszej instancji nie stosował, jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Podstawą zaskarżonego wyroku był bowiem art. 145 § 1 lpkt 1 lit. c P.p.s.a., w świetle którego uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w razie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Pozostałe zarzuty procesowe koncentrują się w zasadzie wokół jednego zagadnienia. Wszystkie one kwestionują mianowicie pogląd Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zgromadzony już materiał dowodowy sprawy był wystarczający do tego, by po ewentualnych uzupełnieniach dopuszczalnych i koniecznych w administracyjnym postępowaniu odwoławczym wydać w tym postępowaniu rozstrzygnięcie merytoryczne, odnoszące się do istoty sprawy. Kwestia ta została unormowana przez art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. Pomimo tego, że przepisy te pozostają w relacji tak ścisłej, że mogą być odczytane jedynie łącznie, tylko w ramach jednego z zarzutów zostały powołane jednocześnie. W art. 138 § 2 K.p.a. określono przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z jego treścią może to nastąpić, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie takie ma charakter wyjątkowy i może być podjęte wyłącznie wtedy, gdy niemożliwie jest skorzystanie przez organ odwoławczy z instrumentarium przewidzianego w art. 136 K.p.a. Przepis ten uprawnia wspomniany organ do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo do zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W sprawie nie ma sporu co do rozumienia przytoczonej regulacji. Tak w skardze kasacyjnej, jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoływane jest orzecznictwo formułujące zbieżne poglądy w analizowanej materii, określające teoretyczne czy ogólne kryteria pozwalające stwierdzić, czy postępowanie dowodowe ma charakter uzupełniający, przyczyniając się do doprecyzowania ustaleń faktycznych i rozwiania dotychczasowych wątpliwości, czy też przekształca się już w niedozwolone dokonywanie czynności dowodowych od nowa, w odniesieniu do niebadanych wcześniej okoliczności istotnych dla sprawy. Rozbieżność, która została przedstawiona do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, sprowadza się natomiast do zastosowania tego niebudzącego wątpliwości kryterium, do oceny stopnia ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w kontekście stanowiska, jakie w tej materii zajął organ odwoławczy w decyzji stanowiącej przedmiot skargi uwzględnionej zaskarżonym wyrokiem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej stosownie do art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. Niewątpliwie trafne jest spostrzeżenie, że organ ten takie rozstrzygniecie uzasadnił nie koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż ten, który wchodził w rachubę w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, lecz potrzebą weryfikacji wniosków, jakie w oparciu o już dostępne dowody sformułowano w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej odwołaniem. Co więcej, weryfikacji tej sam w znacznej mierze dokonał, przedstawiając własne, kategoryczne tezy odnośnie do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Organ odwoławczy, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, wprost zakwestionował mapę wykorzystaną w sprawie do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uczynił tak przy tym tylko z tego powodu, że mapa ta nie została opatrzona pieczęcią poświadczającą jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał tę okoliczność za niewystarczającą przesłankę tego rodzaju konkluzji i powołując się na treść art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, podkreślił, że wymagała ona dokładnego wcześniejszego wyjaśnienia przez organ odwoławczy tego, czy mapa zawiera aktualne dane. Z przepisów tych nie wynika, by taka pieczęć miała stanowić niezbędny warunek formalny mapy, zwłaszcza przesądzający o jej autentyczności czy wiarygodności jako dokumentu mogącego stanowić podstawę ustaleń faktycznych i rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym.
W art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, znajdującym zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zasadzie odesłania zamieszczonego w jej art. 64 ust. 1, mowa jedynie o kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku – kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek inicjujący to postępowanie, i obszar, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:5000 lub 1:1000. Z kolei w art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne mapę zasadniczą zdefiniowano jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.
W związku z tym zaznaczyć trzeba, że mapa w niniejszej sprawie została sporządzona w skali 1:500, czyli dokładniejszej niż wymagana przez art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, i zawiera adnotację, w myśl której Urząd Miejski w B. Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej poświadczył zgodność mapy z opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tym stanie rzeczy co najmniej przedwczesny jest pogląd organu odwoławczego podważający przydatność mapy dla potrzeb postępowania w sprawie.
Autor skargi kasacyjnej, polemizując z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie dostrzegł, że organ odwoławczy wypowiedział się jednoznacznie w kwestii prawidłowości mapy. W konsekwencji argumentacja podnoszona w toku tej polemiki rozmija się z motywami uchylonej decyzji, które wyartykułowano w jej uzasadnieniu, skoro nie zobowiązano w nim organu pierwszej instancji do badania tego, czy mapa jest autentyczna i aktualna, lecz przesądzono to bez dostatecznych ku temu podstaw, wyłącznie ze względu na brak stosownej pieczęci. Nie przemawia ona jednak zresztą na rzecz tezy, którą ma ona wspierać, akcentującej zasadność podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jeżeli bowiem organ ten, jak utrzymuje się w skardze kasacyjnej, nie byłby uprawniony do wyjaśnienia tego, czy kopia mapy zgodna jest z opracowaniem przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co skądinąd wiązałoby się jedynie z wystąpieniem o stosowne wyjaśnienia do organu, który tę zgodność poświadczył, to możliwości takiej nie miałby przecież także i organ pierwszej instancji.
Niezależnie od wyniku tych ustaleń żaden z tych organów nie ma natomiast kompetencji do pozyskiwania nowej mapy czy do nanoszenia na nią danych wymienionych w powołanych wyżej przepisach, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż ich zadanie polegało tylko na skontrolowaniu mapy dostarczonej przez inwestora.
Wynik nieporozumienia stanowi również wywód autora skargi kasacyjnej odnoszący się do sprawy zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji wcale nie stwierdził, że organ odwoławczy zrównał ten akt z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro odnotował spostrzeżenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w myśl których ma on odmienny od planu charakter prawny i znacznie mniejszą moc wiążącą. Okoliczność ta jednak niewątpliwie oznacza z jednej strony konieczność szczegółowego wyjaśnienia przez organ przyczyn, dla których treść studium należy uwzględnić podczas ustalania warunków zabudowy, a z drugiej obowiązek wnikliwej kontroli tych wyjaśnień w toku kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niedostatki argumentacji organu w tej materii, lecz nie wykluczył z góry tego, by organ mógł mieć na względzie – oprócz innych zgromadzonych w sprawie dokumentów – także studium, np. konfrontując z nim wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zarzuty kasacyjne, które, jak wspomniano, opierają się na założeniu, że wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja kasacyjna odpowiadała prawu, są wszak w omawianej części bezzasadne głównie z tego powodu, iż organ odwoławczy uchylił się również od samodzielnego rozważenia tej kwestii, pozostawiając ją do rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Nic nie stało zaś na przeszkodzie, by to organ odwoławczy dokonał tej czynności, zwłaszcza że nie wymagało to jakiegokolwiek uzupełnienia materiału dowodowego. Skądinąd organ ten dysponował tekstem studium, który jego zdaniem powinien być punktem odniesienia podczas ponownego rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji, a nawet nawiązał do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z analogicznych powodów niepodobna też przyjąć, że na rzecz podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy przemawiają podniesione przez niego racje mające podać w wątpliwość wcześniejsze ustalenia dotyczące wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, szczególnie braku uciążliwości w postaci różnego rodzaju imisji. Jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wytykają one organowi pierwszej instancji błędy nie podczas gromadzenia materiału dowodowego, np. zaniechanie przeprowadzenia istotnych dla sprawy dowodów, ale w trakcie formułowania wniosków w oparciu o ten materiał. Organ stwierdził przecież, że materiał ten nie został rozważony w dostatecznym stopniu i – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie uznał, iż powinien on być uzupełniony w jakikolwiek sposób. Poza kopią mapy zasadniczej nie odmówił wartości dowodowej żadnemu dokumentowi znajdującemu się w aktach sprawy, w tym analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Również w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego innego dowodu, który wymagałby powtórzenia lub po który należało jeszcze sięgnąć ze względu na niekompletność zebranych w sprawie dowodów czy też ich inne mankamenty. Organ odwoławczy powinien więc wyrazić własną ocenę tych dowodów, a nie ograniczyć się do prostego zanegowania konkluzji, jakie wywiedziono z nich w uzasadnieniu decyzji objętej odwołaniem.
Bezzasadność zarzutów procesowych wyłącza możliwość przychylenia się do postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych. Pierwszy z nich podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie tego, że inwestor dostarczył kopię mapy nieodpowiadającą wymogom ustawowym, podczas gdy w toku wcześniejszych wywodów wykazano, iż organ nie miał podstaw, by tę mapę kwestionować ze wskazanego przez siebie powodu.
Z kolei drugi zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 9 ust. 5 ustawy, stanowi wynik tej samej błędnej interpretacji stanowiska Sądu pierwszej instancji co do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która była już wyjaśniona przy okazji rozpoznawania zarzutów proceduralnych. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej także błędnie wytknął Sądowi, że uznał, iż organ odwoławczy zrównał ten akt z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż organ miał na względzie jego niewiążący charakter i podniósł potrzebę wzięcia jego ogólnych założeń podczas ustalania warunków zabudowy.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również wniosku zgłoszonego już na etapie postępowania kasacyjnego o dopuszczenie do postępowania w charakterze jego uczestników współwłaścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] oraz współużytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Pełnomocnik wnioskodawców nie wykazał swojego twierdzenia, że nieruchomości te, mimo że nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest sporna inwestycja, znajdują się w sferze tak intensywnego jej hipotecznego oddziaływania, że można przyjąć, iż jej realizacja mogłaby naruszać ich interes prawny. Możliwość tę wyklucza lokalizacja wspomnianych nieruchomości, tj. odległość, jaka je dzieli od projektowanego zamierzenia, a w przypadku działek [...] i [...] – dodatkowo ich położenie po przeciwległej stronie ulicy M.